來源：現(xiàn)代咨詢

作者：康峰  周燕

項目總投資是指為完成工程項目建設并達到使用要求或生產(chǎn)條件，在建設期內(nèi)預計或實際投入的全部費用總和。PPP項目中，總投資的確定是計算政府付費的基礎，是政府最終的支出責任最大的影響因素。因此，PPP項目總投資確認是有效控制PPP項目投資規(guī)模、控制政府支出責任、提高項目經(jīng)濟效益的關鍵性環(huán)節(jié)。

PPP項目總投資的確定方式通常是以經(jīng)政府審計確認為準，因此，PPP項目總投資的計價及采購管控對控制政府支出責任很重要。一般的，項目總投資＝工程費用+工程建設其他費用+建設期利息，其中，影響項目建設總投資最大的是工程費用。因此，工程費用的計價方式直接影響總投資計算，是確定項目總投資最核心的內(nèi)容之一，本文就工程費用計價方式進行深入探討。工程費用包括設備及工器具購置費和建筑安裝工程費。由于設備及工器具購置費的計價方式比較固定明晰，本文探討的工程費用計價方式主要指的是建筑安裝工程費的計價方式。

對于傳統(tǒng)建設項目的工程計價，我們國家一直沿用的是工程量清單計價方法，而在PPP領域，由于PPP項目無法在招投標階段提供工程量清單，導致前期PPP項目總投資的確定只能進行估算。因此在實際操作中，PPP項目招投標階段通常采取定額計價方法，即按定額下浮一定比例來控制項目總投資。  

PPP項目工程費用計價方式主要分為定額下浮和清單計價。

1、概 念

定額下浮，是指采用費率法，先確定工程造價計算所依據(jù)的具體定額和材料價格的確定方式，然后約定具體的下浮率。定額是指按國家規(guī)定的統(tǒng)一工程量計算規(guī)則計算工程數(shù)量，然后按照建設行政主管部門頒布的預算定額計算人工、材料、施工機具使用費，再按照有關費用標準計取其他費用。

2、特 點

在此種計價方式下，“量”是由投標人計算，“價”按照統(tǒng)一規(guī)定計取。PPP項目招標時，在招標文件中給定工程量計算、定額適用、材料（設備）價格計取、費用計算標準等規(guī)則，由社會資本方綜合考慮后報出建安下浮率。下浮率受行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)施工利潤等因素影響。一般，市政道路施工利潤較高，下浮率也較高；房建項目施工利潤較低，下浮率也較低。

3、適 用 范 圍

此種計價方式適用于項目情況復雜、性質特殊，或是項目前期工作深度不夠，工程量不能確定，投資額準確性不高，而又需要加快項目前期推進速度的情形。

此種模式下，由政府方承擔工程量以及價格的變動風險，建安工程費用根據(jù)建設階段不同而變化，是一個動態(tài)概念。

1、概 念

清單計價，是指招標人按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工程量計算規(guī)則提供工程數(shù)量，投標人按照企業(yè)自身實力，根據(jù)招標人提供的工程數(shù)量自主報價。

2、特 點

在此種計價方式下，“量”是由招標人統(tǒng)一提供，“價”由投標人根據(jù)自身實力及競爭需要，企業(yè)自主報價。清單計價中人工、材料、機械沒有規(guī)定具體的消耗量，投標單價可結合自身的生產(chǎn)效率、消耗水平、管理能力以及企業(yè)的定額和市場價格信息公開進行投標報價，同時“措施項目清單”表中具體采用什么措施由投標人根據(jù)企業(yè)的施工組織設計，視情況報價，因為這些工序在企業(yè)間各不相同，是留給企業(yè)的競爭空間，在這種情況下技術和管理水平高的承包商能獲得更多利潤和機會。

3、適 用 范 圍

此種計價方式適用于前期工作充分，邊界條件清晰，已經(jīng)完成了施工圖設計的PPP項目，依據(jù)設計圖紙、施工圖紙確定工程量。或者材料（設備）價格彈性較大的PPP工程項目，例如燈光亮化、景觀改造等工程，宜采用帶工程量清單及招標控制價的方式進行招標，以免項目實施過程中因材料（設備）品牌、價格彈性較大帶來的爭議。

（一）采用的單價不同

單價構成不同：定額（下浮）計價采用的單價是定額工料機（定額基價），而清單計價采用的單價是綜合單價。清單計價的綜合單價，從工程內(nèi)容的角度不僅包括組合清單項目主體工程項目，還包括與主體項目有關的輔助項目。從費用內(nèi)容角度不僅包括人工費、材料費，還包括管理費、利潤和風險因素。

單價來源不同：定額（下?。┯媰r單價按照統(tǒng)一規(guī)定計取，清單計價單價由投標人根據(jù)自身實力及競爭需要，企業(yè)自主報價。

（二）工程量來源不同

定額（下?。┯媰r的建設工程，其工程量計算由投標人負責計算，發(fā)包人進行審核。計算規(guī)則采用的是計價定額（預算定額或消耗量定額）所規(guī)定的。

清單計價的工程量來源于兩個方面：一是清單項目的工程量，由清單編制人根據(jù)《建設工程工程量清單計價規(guī)范》各附錄和省補充項目中的工程量計算規(guī)則計算，并填寫工程量清單作為招標文件的一部分發(fā)至投標人。二是組成清單項目的各個定額分項工程的工程量，由投標人根據(jù)計價定額規(guī)定的工程量計算規(guī)則計算，并執(zhí)行相應計價定額組成綜合單價。

（三）工程結算方式不同

定額（下浮）計價方式在結算時既要核算工程量，還可能依據(jù)政策文件要求調整換算定額或取費費率；而工程量清單計價方式在結算時僅核算工程量，中標時約定的綜合單價不變。

（四）采用的生產(chǎn)要素價格不同

定額（下?。┯媰r的建設工程，工、料、機價格一律采用取定價，對于材料的動態(tài)調整，其調整的依據(jù)也是確定的、平均的市場信息價格。不同的施工企業(yè)，均采用同一標準調價。生產(chǎn)要素價格不反映企業(yè)的管理技術能力。

清單計價的建設工程，編制標底時，生產(chǎn)要素價格采用定額取定價，動態(tài)調整時，采用同一標準的、平均確定的市場信息價調價；投標報價時，可以采用或參照定額定價，也可采用企業(yè)自己的工、料、機價格報價。生產(chǎn)要素價格反映企業(yè)實際的管理水平。

（五）分部分項工程內(nèi)容的含義不同

定額（下浮）計價方式下分項工程的施工內(nèi)容通常是單一工序內(nèi)容（有時也適當組合）；而工程量清單計價方式下分部分項工程的施工內(nèi)容通常是對完成工程實體各道工序內(nèi)容的組合。

PPP項目通常是投資額較大、重要的基礎設施和公共服務項目，影響程度深遠，在選擇計價方式時應當考慮工程項目特點、建設管理模式、招投標條件、施工圖紙深化程度、合同風險劃分等多種因素。以下將從幾個方面，對定額下浮計價和清單計價進行對比分析。

（一）使用依據(jù)

定額（下?。┯媰r依據(jù)的是當?shù)氐南牧慷~及全費用基價表，如《XX省通用安裝工程消耗量定額及全費用基價表》、《XX省建設工程公共專業(yè)消耗量定額及全費用基價表》、《XX省市政工程消耗量定額及全費用基價表》、《XX省園林綠化工程消耗量定額及全費用基價表》、《XX省建筑安裝工程費用定額》等；清單計價依據(jù)的是《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）、《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》。

（二）操作便利性

在招投標階段，定額（下?。┯媰r方式操作性強，招標時不需要深化的設計方案和圖紙，可以快速啟動項目招標定標工作通過下浮率的競爭（在投標人資格預審通過、確定是合格承包商的前提下），確定中標人，工作量小，比較方便；清單計價操作性強，但計算和組價的工程量大。

（三）市場波動

在定額下浮方式下，很多地方定額不足以涵蓋所有專業(yè)項目，需要借用行業(yè)定額的內(nèi)容很多，而且項目環(huán)境的特殊需要，施工工藝方面的變化，對施工有更多更高的要求，地方定額對這種環(huán)境的考慮較少，出現(xiàn)市場波動的情況，由于是事后結算定價，加上還有可能存在的定額套用問題，存在爭議較大；在清單計價方式下，根據(jù)《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定，清單計價中的市場波動，約定方位內(nèi)的風險由承包人承擔，范圍外的風險由發(fā)包人承擔，較為公平。

（四）成本控制

在定額下浮方式下，由于都使用了同一水平的定額和生產(chǎn)要素價格，競爭并不充分，對于成本的控制力度較弱；清單計價根據(jù)施工圖設計文件進行編制，競爭中各投標人使用的定額和生產(chǎn)要素價格具有個性化，反映了企業(yè)的實際情況，使真正具有生產(chǎn)能力優(yōu)勢的企業(yè)中標，對于成本的控制力較強。

（五）管理精細

定額（下?。┯媰r方式一般根據(jù)形象進度進行計量支付，對于投資管理的精度一般；清單計價的管理精細，計量支付的準確性高，能夠根據(jù)實際進展進行計量。對于質量、安全、功能、投資管理較高。

（六）法律風險

由于按照國家強制性規(guī)定，全部使用國有資金投資或者以國有資金投資為主的建筑工程，應當采用工程量清單計價。

（一）PPP項目的前期工作中必須明確項目計價方式

目前， PPP項目大部分都是通過“兩標并一標”的方式選擇社會資本。由于很多項目前期工作深度不夠，項目成本等因素尚未確定，無法合理測算項目建設完成后的付費金額和運營成本，采用的競標因素僅能供評標使用，不能真實反映合同執(zhí)行中的實際成本和風險。為有效控制PPP項目總投資，應在項目前期工作中明確項目工程費用計價方式及總投資計價原則。  

（二）在明確計價方式的基礎上合理設置招標控制價

PPP項目在招標工作開展之前，加深投資估算、初步設計概算或者施工圖預算的精度，并且設置一個招標控制價，從而增加招標控制價的合理性。同時依據(jù)關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號）第十四條的相關規(guī)定，采用未中標補償機制，激勵社會資本充分競爭。

PPP項目在招投標階段，招標人可以給出概念方案、現(xiàn)狀條件、規(guī)劃條件、功能需求，要求潛在投標人在現(xiàn)有方案基礎上進行優(yōu)化、深化，要保證各家的設計的出發(fā)點滿足招標文件要求，基于統(tǒng)一的平臺來編制技術方案和報價。必要時在設計圖紙中，要明確主要材料設備的品牌范圍、檔次要求，使得各家報價基于統(tǒng)一的標準，以此來控制投標報價。

（三）工程量清單招標結算優(yōu)勢明顯

運用工程量清單招標可以實現(xiàn)量價分離、風險分擔，避免投標報價的盲目性，符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也符合國家大力倡導的清單計價模式。同時采用工程量清單計價可以避免了定額下浮招標給項目后續(xù)的投資管理帶來諸多不利的因素，如建設期造價控制的困難、結算階段形成多方扯皮的尷尬局面等。

由現(xiàn)代咨詢負責PPP全過程咨詢的襄陽龐公大橋PPP項目（第三批次國家級示范項目），運用清單模式進行招標及計價，項目順利落地，全過程進行嚴格的造價管控，項目總投資得到有效控制，并且為后續(xù)實施的此類項目提供了可復制的案例，具有重要的示范意義。

（四）完善定額下浮計價方式中合同套用定額約定

當約定為定額計價方式確定項目成本時，合同一定要詳細明確地列明哪種定額。當約定定額列項不全、不能滿足項目需要時，采用何種定額（行業(yè)或某地或全國統(tǒng)一定額）作為補充、優(yōu)先順序，借用定額是部分借用還是全套套用（消耗量、取費等）等等。因為定額不能包攬全部項目，當遇到新列項時用什么方式解決。關于這些問題，不管是過程計價還是最后結算，經(jīng)常會發(fā)生爭議。因此，應當完善合同中關于套用定額約定，以減少后面不必要的糾紛。

作者簡介：康峰，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司投融資事業(yè)部合伙人、副總經(jīng)理，現(xiàn)代研究院高級研究員。周燕，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司投融資事業(yè)部高級項目經(jīng)理。

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