作者：蔡小雪（最高人民法院行政審判庭原審判長）

1989年4月4日，全國人大審議通過《行政訴訟法》，該法于1990年10月1日開始實(shí)施。在該法施行之前，人民法院審判的行政案件不多，積累的經(jīng)驗(yàn)較少，為更好地開展這項(xiàng)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決審理中出現(xiàn)的問題，最高人民法院開始設(shè)立試點(diǎn)法院。

在試點(diǎn)過程中，全國各地人民法院審理行政案件的量開始增加，同時(shí)也出現(xiàn)的許多新情況、新問題，各級各地法院紛紛向最高人民法院請示。為解決行政審判過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，提高審判質(zhì)量。最高人民法院決定針對行政審判中如何具體貫徹執(zhí)行行政訴訟法的問題，起草一部系統(tǒng)的、全面的、重要的司法解釋——《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》（1991年6月11日發(fā)布，以下簡稱《貫徹意見》）。

起草這部司法解釋前后經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段：內(nèi)部討論稿的形成

起草《貫徹意見》的工作由行政庭第二組負(fù)責(zé)。主要執(zhí)筆人有江必新、我和胡仕浩。黃杰庭長提出，起草《貫徹意見》的指導(dǎo)思想上主要有五個(gè)方面：

一是指導(dǎo)性。主要針對各級法院在貫徹執(zhí)行行政訴訟法時(shí)普遍遇到亟需解決的問題做出規(guī)定。二是合法性。該部司法解釋必須符合立法原意，把行政訴訟法中比較原則的規(guī)定具體化和對實(shí)踐中存在的問題，予以明確化，不做超出法律本意的擴(kuò)大解釋。三是可行性。要能真正起到指導(dǎo)作用，必須符合實(shí)際情況，在實(shí)踐中切實(shí)可行。四是穩(wěn)定性。為了保證這部司法解釋的穩(wěn)定性，對于難以作出肯定結(jié)論以及不作規(guī)定又不影響實(shí)踐的問題，暫時(shí)不匆忙下結(jié)論，留待繼續(xù)時(shí)間一段時(shí)間后，視情況在做規(guī)定。五是完整性。為了便于實(shí)踐中貫徹執(zhí)行和今后進(jìn)一步修改，起草過程中，將各級法院提出的問題，對照行政訴訟法的體例作出具有比較完整內(nèi)容和體系的司法解釋。黃杰庭長所強(qiáng)調(diào)的五個(gè)方面，成為我們起草《貫徹意見》的指導(dǎo)思想。

因起草時(shí)間過短，怕執(zhí)行中出現(xiàn)新情況、新問題，不好解決，我們經(jīng)過多次討論將該司法解釋的名稱定為，《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見》，后又特意在標(biāo)題后面加上（試行）。我們將其簡稱為《貫徹意見》。

起草《貫徹意見》之初，我們以最高人民法院的名義起草了一個(gè)通知，發(fā)至全國各高級人民法院。通知中，要求各高院將審理中遇到的問題報(bào)送最高人民法院。我們根據(jù)各高級人民法院報(bào)送的問題進(jìn)行收集整理后，大概有200多個(gè)問題。后歸納成100多個(gè)問題。根據(jù)這些問題起草《貫徹意見》。

采取的方法是，對行政訴訟法沒有規(guī)定的問題，主要參照民事訴訟法律規(guī)范的規(guī)定，結(jié)合行政訴訟的特點(diǎn)，寫出具體的條文；對行政訴訟法和民事訴訟法律規(guī)范都沒有規(guī)定，主要根據(jù)法理，參考國外和臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地法院的做法寫出具體的條文。內(nèi)部討論稿，對行政訴訟的受案范圍、管轄、訴訟參加人、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責(zé)任、期間、訴訟費(fèi)用、涉外行政訴訟中的一些具體問題作了解釋。該稿先在全庭會議上逐條討論的基礎(chǔ)上修改后形成內(nèi)部討論第一稿，我們將該稿發(fā)到各高級人民法院，讓他們組織討論，并將有關(guān)意見報(bào)送我院。

與此同時(shí)，最高人民法院行政庭分別在廣東、河南、四川和天津設(shè)立了四個(gè)試點(diǎn)法院。最高人民法院派了兩個(gè)調(diào)查組帶著內(nèi)部討論稿到試點(diǎn)法院征求意見。廣東和河南由黃杰庭長帶江必新、段小京、胡仕浩進(jìn)行調(diào)研。四川和天津由岳志強(qiáng)和我進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研期間，分別召開了20多次座談會通過調(diào)研收集的問題又收集200多個(gè)問題。

1990年8月，陸續(xù)收到各高級法院上報(bào)來的對《貫徹意見》內(nèi)部討論稿的修改意見，我們根據(jù)這次調(diào)研收集的意見和各高級法院提出的修改意見，將原稿的96條條文充實(shí)修改為112條，形成了內(nèi)部討論第二稿。

第二階段：征求意見稿的形成

1990年9月，最高人民法院在河南省鄭州市召開了首屆全國法院行政審判工作會議，各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院主管行政審判工作的副院長、行政審判庭庭長、三個(gè)直轄市和14個(gè)計(jì)劃單列市的中級人民法院行政審判庭庭長參加了會議。會上對《貫徹意見》討論二稿進(jìn)行了全面細(xì)致的討論，共提出了近百條意見。會后又在北大高級法官培訓(xùn)中心的行政法培訓(xùn)班上對該稿進(jìn)行了討論。討論中十個(gè)問題爭議較大：

1、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容審查是否屬于行政訴訟的受案范圍

不少中、基層法院反映，地方公安機(jī)關(guān)在應(yīng)訴中提出，勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查不屬于行政訴訟的受案范圍，要求在司法解釋中明確這兩類案件法院應(yīng)否受理。

我們認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查均屬于限制公民人身自由的行政強(qiáng)制行為，在行政訴訟法規(guī)定受案范圍內(nèi)。因此，征求意見稿中明確規(guī)定，公民對勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查不服起訴的，法院受理。

2、法院應(yīng)否受理計(jì)劃生育行政案

地方政府和計(jì)劃生育部門認(rèn)為，計(jì)劃生育是國家的基本國策，法院受理此類案件，不利于計(jì)劃生育的開展，要求法院不受理此類案。地方法院的同志，要求《貫徹意見》中應(yīng)對此問題作出明確的規(guī)定，否則，基層法院難于開展行政審判工作。

我們認(rèn)為，計(jì)劃生育的罰款、收取計(jì)劃生育費(fèi)等措施等行為，對老百姓的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響，完全屬于行政訴訟法第11條規(guī)定的受案范圍，將其排除在行政訴訟的受案范圍之外，有悖行政訴訟法的規(guī)定。在征求意見稿中明確，公民對計(jì)劃生育機(jī)關(guān)作出的罰款、征收計(jì)劃生育費(fèi)、因計(jì)劃生育采取的強(qiáng)制措施等行為不服依法起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理。

3、關(guān)于行政機(jī)關(guān)就民事糾紛作出的裁決是否屬于行政訴訟受案范圍的問題

當(dāng)時(shí)許多法律、法規(guī)中授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以對平等主體間的民事爭議作出裁決。具體分為三大類：一是法律、法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)對相關(guān)的民事賠償問題作出裁決；二是法律、法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以對民事補(bǔ)償問題作出裁決；三是法律、法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)對專利、商標(biāo)、自然資源等權(quán)屬問題作出裁決。

在行政訴訟法施行之前，法院按照民事處理。行政訴訟法施行之后，有些法院仍堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)按民事案件處理；不少法院反映，對這類案件過去一般作為民事案件處理，但在審判實(shí)踐中遇到不少困難，有事甚至難以下判。因在民事訴訟中，行政機(jī)關(guān)不是被告，法院不能對行政機(jī)關(guān)的處理決定表態(tài)，只能就平等主體間的民事權(quán)爭議作出裁判。行政機(jī)關(guān)作出的處理決定仍具有法律的約束力。

因此，當(dāng)法院的判決與行政機(jī)關(guān)的處理決定不一致時(shí)，當(dāng)事人拿著兩張內(nèi)容相反的法律文書，究竟應(yīng)當(dāng)執(zhí)行哪一個(gè)，雙方當(dāng)事人會各執(zhí)一詞，造成“官了民不了”。作為行政案件處理，就可以直接對行政機(jī)關(guān)的處理決定的合法性作出判斷，審理起來更為方便，實(shí)際上也去的更好的法律效果。

我們同意后一種意見，在征求意見稿中明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)就賠償問題所作的裁決、行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定、專利、商標(biāo)權(quán)屬問題的裁決、自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理。

4、專門法院應(yīng)否受理行政案件

海事法院、鐵路運(yùn)輸法院等專門法院主張，專門法院應(yīng)當(dāng)受理涉及海事、鐵路等方面的行政案件。理由是：第一，行政訴訟法規(guī)定，人民法院設(shè)立行政審判庭，審理行政案件。專門法院屬于人民法院，應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政審判庭，審理行政案件；第二，涉及海事、鐵路等方面的行政案件，涉及專業(yè)問題，專門法院配有既懂法律，又懂這方面專業(yè)技術(shù)的審判人員，由專門法院審理專業(yè)問題，有利于這類案件的公正處理。

多數(shù)高級法院認(rèn)為，專門法院不應(yīng)受理行政案件。理由如下：第一，立法機(jī)關(guān)沒有特別授權(quán)專門法院受理行政案件。第二，海事法院受理行政案件提高了審級。海事法院只設(shè)立有中級法院，沒有設(shè)立基層法院，如果海事法院受理行政案件，無形中提高了案件的審級。第三，有悖地域管轄的原則。海事法院和鐵路運(yùn)輸法院不是按照行政區(qū)劃設(shè)立的，而是按照海域、鐵路建制設(shè)立的，與行政訴訟法確立的管轄原則相悖。第四，專門法院受理行政案件不符合兩便原則。第五，普通法院在審理涉及專業(yè)性比較強(qiáng)的案件，可以聘請專業(yè)輔助人幫助審理，完全可以解決技術(shù)性問題。

我們贊同多數(shù)高院的意見，在征求意見稿中明確規(guī)定，專門法院不應(yīng)設(shè)立行政審判庭，不受理行政案件。

5、何為改變復(fù)議決定

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，原告可以選擇最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地或者復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的法院管轄。何為復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，決定原告能否具有選擇管轄的權(quán)利。我們借鑒德國和我國臺灣地區(qū)行政訴訟中的相關(guān)理論，在內(nèi)部討論稿中規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果，即撤銷、部分撤銷或者變更原行政行為的，屬于復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為。在后來的調(diào)查中，不少法院的同志反映，該條規(guī)定過于狹窄，沒有把所有的改變原具體行政行為的情形都包括進(jìn)去。

有以下兩種情況亦應(yīng)屬于復(fù)議決定改變原行政行為的情形：一是復(fù)議決定改變原行政行為的主要事實(shí)，對原告的合法權(quán)益會產(chǎn)生實(shí)際影響的。二是復(fù)議決定改變原行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響，并未改變處理結(jié)果的，也會對原告的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。此外，復(fù)議決定改變了原行政行為所認(rèn)定的主要證據(jù)、有關(guān)定性的法律規(guī)范條文，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)在法庭難以舉證、難以說清。據(jù)此，征求意見稿中將復(fù)議決定改變認(rèn)定的事實(shí)、主要證據(jù)和改變適用法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響的，均作為改變原具體行政行為的情形。

6、關(guān)于派出機(jī)構(gòu)能否當(dāng)被告的問題

行政機(jī)關(guān)作出行政行為有以下幾種情況，一是行政機(jī)關(guān)以自己的名義作出行政行為，二是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出的行政行為。行政訴訟法僅規(guī)定法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告，針對第二種情況的被告確定問題，法律并沒有作出明確規(guī)定。討論時(shí)有兩種不同意見，一種意見認(rèn)為，內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)可以當(dāng)被告，因?yàn)樗际切姓C(jī)關(guān)，只不過名義不一樣。另一種意見認(rèn)為，內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)不可以當(dāng)被告，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立財(cái)權(quán)，如果這些機(jī)構(gòu)作為被告被法院判決承擔(dān)賠償責(zé)任的，賠償責(zé)任無法落實(shí)。

經(jīng)過多次討論后，形成一致意見，即有法律、法規(guī)特別授權(quán)的，以內(nèi)部機(jī)關(guān)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)為被告，沒有法律法規(guī)特別授權(quán)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出的行政行為，由機(jī)構(gòu)所屬的機(jī)關(guān)當(dāng)被告。征求意見稿采納了此種意見。

7、被告不舉證的處理

行政訴訟法第32條明確規(guī)定：“被告對作出具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”在行政審判實(shí)踐中，有極少數(shù)被告不愿意甚至故意不提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，企圖阻止法院審判活動(dòng)的正常進(jìn)行。對被告此類做法應(yīng)當(dāng)如何處理，行政訴訟法沒有明確的規(guī)定，在座談會上，各地法院的同志要求在司法解釋中予以明確。

我們經(jīng)過研究認(rèn)為，被告向法院提供被訴具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)的規(guī)范性文件是被告的一項(xiàng)訴訟責(zé)任，被告不履行這種責(zé)任，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。被告不履行舉證責(zé)任，意味著其作出的具體行政行為缺乏證據(jù)支持，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。據(jù)此，我們在內(nèi)部討論稿中明確規(guī)定，被告在第一審?fù)徑Y(jié)束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件的，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第32條和第54條第（2）項(xiàng)的規(guī)定，判決撤銷被訴具體行政行為。該意見得到參加討論的多數(shù)同志的支持，后在征求意見稿中予以保留。

8、不告知訴權(quán)和起訴期限的，應(yīng)如何計(jì)算起訴期限

行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，未告知相對人訴權(quán)和起訴期限的，應(yīng)如何計(jì)算起訴期限的問題，在實(shí)踐中最初存在兩種不同意見。

一種是訴權(quán)和起訴期限是行政訴訟法為相對人設(shè)定起訴的一個(gè)條件，當(dāng)該法頒布施行后，就應(yīng)推定公民、法人或者其他組織均知道。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知相對人訴權(quán)和起訴期限的，并不影響相對人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之日起開始計(jì)算。

另一種意見認(rèn)為，1989年頒布行政訴訟法后，新中國才真正確立了“民可告官”的制度。但行政訴訟法剛剛施行時(shí)，老百姓受傳統(tǒng)觀念的影響，存在不知告、不敢告、不會告的問題相當(dāng)嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)相關(guān)法律另有規(guī)定的起訴期限不一，主要有5日、15日、30日和3個(gè)月四種，而且都分散在各個(gè)單行法律的規(guī)定中。當(dāng)時(shí)中國的老百姓本身對起訴期限就不了解，加之起訴期限的多樣性和復(fù)雜性，更難辨明起訴期限的長短。此外，告知訴權(quán)和起訴期限是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)履行未告知義務(wù)，不應(yīng)由相對人承擔(dān)法律后果。

為了充分保護(hù)老百姓的訴權(quán)，主張從相對人實(shí)際知道訴權(quán)和起訴期限之日起開始計(jì)算。多數(shù)人同意后一種意見，內(nèi)部討論稿，采納了后一種意見。在兩次討論中，不少同志提出，為了維護(hù)社會秩序，行政行為應(yīng)當(dāng)盡快穩(wěn)定，因此在保護(hù)相對人的訴權(quán)的同時(shí)，也要兼顧行政效率。應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)最長期限。征求意見稿采納了此種意見，對內(nèi)部討論的相關(guān)規(guī)定修改為，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當(dāng)事人實(shí)際知道訴權(quán)或者起訴期限時(shí)計(jì)算，但逾期的期間最長不得超過一年。

9、訴訟期間被訴行政行為是否能停止強(qiáng)制執(zhí)行

行政訴訟法第44條確定了“訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行為的原則”。行政機(jī)關(guān)在訴訟期間，申請強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，法院應(yīng)否予以執(zhí)行，在實(shí)踐中爭議很大。一種意見認(rèn)為，訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行，是行政訴訟的一項(xiàng)原則，為了將這一原則落到實(shí)處，對不屬于行政訴訟法第44條規(guī)定應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行的具體行政行為，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行的這類具體行政行為的，法院應(yīng)予執(zhí)行。

另一種意見認(rèn)為，行政訴訟法第44條規(guī)定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但該法第67條又規(guī)定,行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體條件有兩個(gè)一是相對人沒有在法定期限內(nèi)對該具體行政行為提起訴訟；二是相對人在法定期限內(nèi)不履行具體行政行為所確定的義務(wù)。缺少其中任何一個(gè)條件，法院不應(yīng)予以執(zhí)行。根據(jù)特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，應(yīng)適用行政訴訟法第67條的規(guī)定，法院不予執(zhí)行。后經(jīng)多次討論，征求意見稿采納了后一種意見。

10、訴訟期間，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為是否予以執(zhí)行

行政訴訟法中明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為后，原告既不起訴也不履行的，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。但未明確規(guī)定，申請強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)到底應(yīng)該向何地、何級法院申請？在起草司法解釋時(shí)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以向最初做出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，如果經(jīng)過復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，也可以向最初做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。但在征求意見時(shí)很多法院提出，行政案件不同于民事案件，有些行政案件的執(zhí)行行為受到的阻力很大。

《貫徹意見》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以向基層法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，基層法院強(qiáng)制執(zhí)行的過程中有困難的，或者認(rèn)為不易執(zhí)行的，可以向中級人民法院申請，由中級人民法院執(zhí)行。這一規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的級別管轄變得更加靈活，通過賦予中級人民法院執(zhí)行權(quán)，可以在基層法院遇到疑難案件或者對抗比較嚴(yán)重的，對社會穩(wěn)定有影響的案件時(shí)，就可以申請由中級法院強(qiáng)制執(zhí)行，讓執(zhí)行的力度更大。

我們根據(jù)鄭州會議和北大高級法官培訓(xùn)班討論會上提出的意見，我們將原稿的112條條文充實(shí)修改為115條，形成了征求意見稿。

第三階段：進(jìn)一步修改和討論通過《貫徹意見》

征求意見稿形成后，最高人民法院又召開了兩次座談會，分別聽取了全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院相關(guān)部委及國務(wù)院法制局、最高人民檢察院，有關(guān)政法院校的專家、學(xué)者的意見。在這兩次討論會上 爭論較大的問題主要有：

1、勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查是否屬于行政訴訟的受案范圍

征求意見稿中明確規(guī)定，公民對勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查不服，可以向法院提起訴訟。公安部參會的同志認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查不屬于行政訴訟的受案范圍。理由：一是這兩種行為屬于刑事強(qiáng)制措施，不屬于行政行為；二是如果這兩種行為納入行政訴訟的受案范圍，，公安機(jī)關(guān)將無法維持社會治安。我們認(rèn)為，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，這兩種行為屬于行政強(qiáng)制性行為，屬于行政訴訟的受案范圍。作為行政案件受理并不意味著，公安機(jī)關(guān)的行為就是違法。經(jīng)法院審理認(rèn)定被訴行為合法的，將會予以維持，客觀上支持了公安機(jī)關(guān)；若審理認(rèn)定違法，可以起到保護(hù)公民的合法權(quán)益的作用，同時(shí)糾正公安機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，避免類似違法行為再次發(fā)生，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法行政。全國人大常委會法制工作委員會和國務(wù)院法制局的參會人員，支持將勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查屬于行政訴訟的受案范圍，明確規(guī)定在司法解釋中。會后公安部反饋回來的意見仍然是不同意將勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查納入到行政訴訟的受案范圍中。

根據(jù)當(dāng)時(shí)的調(diào)研結(jié)論，收容審查和勞動(dòng)教養(yǎng)的錯(cuò)誤確實(shí)率很高，人民群眾的人身權(quán)不能得到充分保障。社會治安要保證，人民群眾的人身自由權(quán)也要受到保護(hù)。將此類行為納入到行政訴訟受案范圍由法院進(jìn)行審查，以此來將錯(cuò)誤行為予以糾正，既有利于保護(hù)老百姓的合法權(quán)利，也有利于公安機(jī)關(guān)依法行政。在全國人大法工委和國務(wù)院法制辦的支持下，我們最終確定將明確規(guī)定這兩項(xiàng)行為屬于行政訴訟的受案范圍。

2、法院應(yīng)否受理計(jì)劃生育行政案件

征求意見稿中規(guī)定，公民對計(jì)劃生育機(jī)關(guān)作出的罰款、征收計(jì)劃生育費(fèi)、因計(jì)劃生育采取的強(qiáng)制措施等行為不服依法起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理。在討論會上，計(jì)劃生育委員會的同志持反對意見。他們認(rèn)為，計(jì)劃生育被列為天下第一難的事，如果當(dāng)事人可就有關(guān)計(jì)劃生育行政行為提起訴訟，那么他們的計(jì)劃生育工作就很難開展。要求在司法解釋中明確將有關(guān)計(jì)劃生育的行政行為全部排除在行政訴訟受案范圍之外。

我們經(jīng)過反復(fù)論證后認(rèn)為，計(jì)劃生育的罰款、收取計(jì)劃生育費(fèi)等措施等行為，對老百姓的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響，完全屬于行政訴訟法第11條規(guī)定的受案范圍，將其排除在行政訴訟的受案范圍之外，有悖行政訴訟法的規(guī)定?；鶎臃ㄔ旱耐咎岢雒鞔_哪些計(jì)劃生育行政行為可訴，一是很難將全部可訴的行政行為都列舉出來；二是還應(yīng)考慮基層計(jì)劃生育部門所開展的計(jì)劃生育工作確實(shí)有很多困難，多少應(yīng)當(dāng)照顧他們的工作情緒。

在征求全國人大法工委和國務(wù)院法制辦的意見時(shí)，全國人大法工委和國務(wù)院法制辦認(rèn)為，將計(jì)劃生育的罰款，強(qiáng)制收取計(jì)劃生育費(fèi)等行政行為納入到行政訴訟中是符合行政訴訟法的本意的。黃杰庭長認(rèn)為，將計(jì)劃生育的罰款，強(qiáng)制收取計(jì)劃生育費(fèi)措施應(yīng)當(dāng)寫進(jìn)了行政訴訟的受案范圍。

為了防止地方政府反彈太大，他提出做了一些技術(shù)上的處理，只寫了行政處罰、強(qiáng)制措施等行政行為，沒有將涉及到計(jì)劃生育的所有行為一一列明。后來有學(xué)者批評說，最高人民法院向行政機(jī)關(guān)妥協(xié)，縮小了行政受案范圍，這種說法是不太妥當(dāng)?shù)?，他們不了解?dāng)時(shí)的背景，實(shí)際上我們在這里說的“等”是等外等，包括計(jì)劃生育里邊所有涉及到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為。

3、對于被告不遵守訴訟秩序，妨礙訴訟不應(yīng)訴、不出庭或者不執(zhí)行法院判決的應(yīng)如何處理

會議上國務(wù)院有關(guān)部委的一些同志認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)畢竟是行政主體，代表國家行使行政管理職權(quán)，與普通的當(dāng)事人不同應(yīng)予特殊對待。但多數(shù)同志認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)與普通的當(dāng)事人之間在訴訟上一律平等，不得享受特權(quán)。因?yàn)樵V訟要求對等，所以后來我們按照訴訟規(guī)律，遵循正當(dāng)程序原則，對行政機(jī)關(guān)妨害訴訟、涉及違反訴訟程序的，與一般當(dāng)事人一樣采取相關(guān)措施。第二，在強(qiáng)制執(zhí)行的問題上，我們在實(shí)踐中作了一些特殊規(guī)定，強(qiáng)制執(zhí)行不能影響國家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，為保證行政權(quán)的正常行使，我們在強(qiáng)制執(zhí)行的問題上留有一定的余地。

4、有關(guān)被告的舉證責(zé)任問題

在會議討論中，對被告是否應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任，如果要承擔(dān)舉證責(zé)任，在多大范圍內(nèi)承擔(dān)舉證責(zé)任，能否在訴訟程序中補(bǔ)充證據(jù)。對于這些問題亦有不同意見，有同志主張，在不作為案件中，應(yīng)當(dāng)原告承擔(dān)舉證責(zé)任或承擔(dān)部分舉證責(zé)任。在訴訟期間，被告可以補(bǔ)充證據(jù)。我們遵循當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想，本著在行政訴訟初期要盡可能找出行政訴訟特點(diǎn)的原則，將被告承擔(dān)舉證責(zé)任作為一個(gè)很重要的特點(diǎn)提了出來。因?yàn)楫?dāng)時(shí)行政訴訟案件的被訴行政行為集中在行政處罰領(lǐng)域，根據(jù)該類案件的特點(diǎn)，我們強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在作出處罰時(shí)就應(yīng)該掌握被處罰人違法的證據(jù)和作出處罰的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)要對自己作出的行為承擔(dān)舉證責(zé)任，并且在訴訟過程中原則上不能自行向原告收集證據(jù)，不能隨意補(bǔ)充證據(jù)。

因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)在訴訟期間另行補(bǔ)充證據(jù)，就說明行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)證據(jù)不充分，沒有事實(shí)根據(jù)，行政行為不合法。所以在這些行政訴訟的基本制度上，我們堅(jiān)持了行政訴訟基本規(guī)則，事實(shí)上作出了有利于行政相對人的規(guī)定。這也是考慮到我國在行政訴訟開展的初期，要堅(jiān)持更多地向行政相對人傾斜的立場。我們的這一觀點(diǎn)得到了多數(shù)與會人員的支持。從后來的實(shí)踐看，應(yīng)該說從整體上說效果是不錯(cuò)的。

會上，充分肯定了征求意見稿，同時(shí)，也提出不少具體的修改意見。我們根據(jù)會上所提出的意見并結(jié)合新民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對征求意見稿作了一些技術(shù)上的修改后，正式提交最高人民法院審判委員會討論。

在審委會討論過程中，對兩個(gè)問題爭議較大：

1、專利確權(quán)、商標(biāo)確權(quán)裁決，是否屬于行政訴訟的受案范圍問題

因報(bào)審委會討論稿中明確規(guī)定，當(dāng)事人對國家專利局作出的專利確權(quán)裁決和國家商標(biāo)局作出的商標(biāo)確權(quán)裁決不服依法提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。經(jīng)濟(jì)庭的同志認(rèn)為，此類案件應(yīng)當(dāng)屬于民事案件，故不應(yīng)在該解釋里規(guī)定。

我事先在有關(guān)專利的法律刊物上查到，經(jīng)濟(jì)庭副庭長費(fèi)宗祎的一篇文章中提到，國家專利局作出的專利確權(quán)裁決和國家商標(biāo)局作出的商標(biāo)確權(quán)裁決屬于行政行為，當(dāng)事人對這兩類裁決不服的，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。黃杰庭長讓我說明。我將費(fèi)庭長的這篇文章里的這段話讀了一遍。經(jīng)濟(jì)庭的同志辯解說，現(xiàn)行仍作為經(jīng)濟(jì)案件受理，此類案件專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，故不宜由行政庭審理。審委會不少委員說，鑒于目前此種情況，司法解釋中不寫為宜，等到條件成熟后，再予以明確。

2、專門法院應(yīng)否受理行政案件的問題

會上交通庭的同志認(rèn)為專門法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政審判庭，受理行政案件。我們堅(jiān)持專門法院不應(yīng)當(dāng)受理行政案件，理由如前。因當(dāng)時(shí)海事法院由海事行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)，鐵路運(yùn)輸法院由鐵路行政管理部門，此類案件的被告就是海事法院、鐵路法院的領(lǐng)導(dǎo)，不利于公正裁判。同時(shí)說明，全國人大常委會法制工作委員會和國務(wù)院法制局同意專門法院不受理行政案件的意見。據(jù)此，審委會上報(bào)稿的意見不動(dòng)。

1991年7月11日，最高人民法院審判委員會第499次會議討論通過了《貫徹意見》，我們根據(jù)審委會的意見修改后，將《貫徹意見》引發(fā)全國各級人民法院，自1991年7月11日起試行。

《貫徹意見》概括起來主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：（1）加大對行政管理相對人訴權(quán)的保護(hù)力度；（2）加大保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的力度；（3）對行政審判的效率作了更為嚴(yán)格的要求和規(guī)范；（4）高度重視法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

《貫徹意見》頒布以后，起到了以下三方面的作用：第一，該司法解釋對之前法院遇到的疑難問題和行政訴訟法未明確的問題進(jìn)行了明確，使下級法院在審理裁判的過程中有法可依可循。第二，規(guī)范了法院的行為，明確了法院應(yīng)該如何審理行政案件。第三，更為有效的保護(hù)了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。但該司法解釋是在行政訴訟法實(shí)施的最初階段制定的，很多問題反映的還不是很充分，有些問題考慮的還不是很周全，也留下了很多遺憾。