一般來說，法律、法規(guī)調(diào)整的“空隙”正是規(guī)范性文件發(fā)揮作用的空間。特別是隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,社會分工越來越細,社會關(guān)系日益紛繁復(fù)雜,法律、法規(guī)的滯后性使其無法及時化解新型的社會矛盾，客觀上需要能及時反映社會矛盾的規(guī)范來進行調(diào)整。于是，國家有權(quán)機關(guān)尤其是行政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)制定越來越多的規(guī)范性文件來治理管理社會。所以，規(guī)范性文件是否與憲法、法律、法規(guī)保持一致，顯得尤為重要，它不僅直接關(guān)乎人民群眾切身的合法權(quán)益，更影響依法治國的進程。

一、現(xiàn)階段備案審查工作存在的問題分析

    在實踐中國家有權(quán)機關(guān)常常出于自身部門利益的考量，或者沒有真正理解掌握相關(guān)的法律、法規(guī)，制定出一些不適當?shù)囊?guī)范性文件。這些規(guī)范性文件要么公然與法律、法規(guī)原則和內(nèi)容相違背，要么限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)，要么搞地方保護主義，侵犯社會主義市場經(jīng)濟秩序等。所以，筆者認為應(yīng)該出備案審查本身的制度上去探討一下為什么備案審查工作存在如此多的問題。

    （一）監(jiān)督法規(guī)定的備案審查范圍過于狹窄

《監(jiān)督法》只把行政機關(guān)和權(quán)利機關(guān)的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，這對規(guī)范性文件的備案審查起到了一定的作用。但并沒有把地方法院和地方檢察院制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，留下了規(guī)范性文件監(jiān)督的真空地帶，很大程度上限制了備案審查的作用。

根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，很多省份沒有將地方地方法院和檢察院的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。在實踐中，很多地方的法院和檢察院為了更好的開展司法工作，往往會制定一些指導司法實踐工作的規(guī)范性文件。這些文件不僅數(shù)量較多，而且和人民群眾的利益息息相關(guān)。一旦兩院利用自身的裁量權(quán)設(shè)置了不適當?shù)臋?quán)利義務(wù)或者其他規(guī)定，雖然這些規(guī)定沒有直接跟現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸，但容易造成不公正。[1]如果對這些規(guī)范性文件缺乏有效的監(jiān)督，不僅僅是對人民群眾利益有所損害，更是對國家法制統(tǒng)一的巨大危害。

（二）監(jiān)督法的審查標準有待完善

對人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度來說，關(guān)鍵的審查標準如果不具體明確，不完善，沒有可操作性，那么審查勢必會成為空談。根據(jù)《監(jiān)督法》的現(xiàn)有規(guī)定，現(xiàn)有的審查標準包括三種情形：一是超越法定權(quán)限、限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)相抵觸的；三是其他不適當?shù)那樾?。前兩種標準在實際操作中尚好理解，可以對照進行備案審查。第三種即其他不適當情形則會因為沒有明確規(guī)定，不同人會因為個人的需求而做不同的解釋和理解，這也會照成審查標準的隨意性，更可能導致地方人大常委會備案審查工作標準的隨意性。最終會給審查工作帶來困難，缺乏可操作性。

“在對一種至少會使一部分人的權(quán)益受到有利或者不利影響的活動或決定作出評價時，不能僅僅關(guān)注其結(jié)果的正當性，而且要看這種結(jié)果的形成過程或者結(jié)果據(jù)以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當性、合理性標準”。[2]這說明了程序的重要性，同樣備案審查工作如果只在乎審查內(nèi)容的正當性，而忽視了程序的合法性，這顯然也是不正確的。而《監(jiān)督法》當中也沒有將其列為審查的標準之一。

    （三）沒有明確規(guī)定行使審查權(quán)的部門

《監(jiān)督法》雖然賦予人大常委會對規(guī)范性文件行使審查權(quán)，但卻沒有具體規(guī)定該由人大常委會的哪個機構(gòu)行使審查權(quán)，從地方性法規(guī)規(guī)定和各地的實際審查工作開展情況來看,縣級以上地方人大常委會負責規(guī)范性文件具體審查任務(wù)的機構(gòu)主要有以下幾類:第一種是由常委會的辦公室負責審查；第二種是由相關(guān)的專門委員會負責審查；第三種是由常委會成立一個專門的審查機構(gòu)負責審查。[3]這種不明確會造成備案審查工作的混亂，出現(xiàn)相互推諉的情況。

（四）缺乏嚴格的法律責任

法律責任是指因違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔的不利后果。理論界對制定違法行政規(guī)范性文件的責任性質(zhì)存在不同的認識，例如，有的認為這是一種是違憲責任，有的認為是政治責任和違憲責任，有的認為具有行政違法責任和違憲責任的雙重性。筆者認為，制定規(guī)范性文件，審查規(guī)范性文件沒有按照法定的程序進行，發(fā)生了侵害的后果，都應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任，這種責任必定與行政違法責任和賠償責任聯(lián)系在一起的。

然而，《監(jiān)督法》卻沒有對上述的兩種行為進行法律責任的規(guī)定，地方人大常委會也沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任，僅僅規(guī)定的是軟性的制約措施。部分地方對不按規(guī)定報備的行為，作出了責令書面檢查、通報批評之類的規(guī)定。但這些規(guī)定的震懾力明顯不足，違法的成本過低，其約束力的效力值得懷疑。

    二、如何加強規(guī)范性文件備案審查工作

“法律的生命在于功能的實現(xiàn)。”毋庸質(zhì)疑，地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度的建立，對及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法規(guī)范性文件，保障人民群眾的合法權(quán)益，起到了很大的作用。但從實際情況來看，作用還沒有充分得到發(fā)揮。所以，為了加強規(guī)范性文件備案審查工作，完善規(guī)范性文件的備案審查制度，是迫不及待的任務(wù)。下面，筆者對如何完善這一制度尤其是審查制度談一下自己的拙見。

    （一）制定規(guī)范性文件備案審查法律

法律是依法治國的前提，一部完善的規(guī)范性文件備案審查制度的法律無疑會極大的促進我國規(guī)范性文件的備案審查工作。

《監(jiān)督法》自2007 年 1 月 1 日正式實施以來，地方人大常委會對規(guī)范性文件備案審查制度的實踐與探索已不知不覺走過十個年頭。在這十年中，地方人大常委會不僅逐步建立了備案審查制度，而且已經(jīng)在實踐中也開展了備案審查工作。實踐中，各地都積極探索，出現(xiàn)了一些卓有成效的做法，積累了相當?shù)慕?jīng)驗。如果說，十年前的備案審查制度的制定還是一種創(chuàng)新和探索的話，那么現(xiàn)在我們已經(jīng)有了充足的實際經(jīng)驗，是時候要總結(jié)經(jīng)驗，完善改制度的時候了。所以，國家人大常委會應(yīng)該要及時吸收地方開展備案審查工作的經(jīng)驗，制定地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查法律，進一步加強和推進備案審查工作，真正發(fā)揮地方人大常委會備案審查制度的優(yōu)越性。

    （二）設(shè)定法律責任

“如果人們說一條法律規(guī)范是有效的，這就意味著這條法律規(guī)范對于它所指向的那些人具有約束力?！?a title="">[4]目前，我國規(guī)范性文件備案審查制度目前存在的立而不備、備而不審、審而不決、等問題,一個重要的原因就在于從《監(jiān)督法》到各級地方人大常委會制定的規(guī)范性文件備案審查規(guī)定，都沒有對該項制度制定相應(yīng)的法律責任。

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中,無論對規(guī)范性文件制定機關(guān)還是備案審查機關(guān),都沒有規(guī)定其在違反法律法規(guī)規(guī)定時需要承擔的法律后果,這必然會極大損害規(guī)范性文件備案審查工作的效果。因為，這會使得制定機關(guān)產(chǎn)生報不報備都一樣心態(tài),那么很可能會產(chǎn)生該報送備案的規(guī)范性文件也不會積極報備甚至不報。而備案審查機關(guān)會產(chǎn)生審查規(guī)范性文件那么辛苦，還容易得罪人，不如放任不審查，對該審查處理規(guī)范性文件也不進行審查。這樣不作為的結(jié)果,影響最大的無疑是直接受規(guī)范性文件影響的公民、法人及其他組織。這會導致公眾對規(guī)范性文件備案審查這一制度喪失信心,間接影響公眾對國家機關(guān)制定法律的嚴肅性的信任。因此,全國人大常委會應(yīng)該在法律的層面明確給與規(guī)定，以便更好的指導備案審查工作，避免有些地方和部門通過制定不當?shù)囊?guī)范性文件來損害公民權(quán)益和法制統(tǒng)一,從而有利于改變審查監(jiān)督虛置的現(xiàn)象。

第一，明確責任的性質(zhì)。對于違反規(guī)范性文件備案審查制度的主體,不論是文件制定者還是備案審查機構(gòu),都應(yīng)該依據(jù)其違反法律法規(guī)的情節(jié)嚴重程度,承擔行政責任、民事責任,甚至刑事責任，而并非僅僅規(guī)定警告、嚴重警告等內(nèi)部的行政責任。只有真正的法律責任和后果，才會督促相關(guān)人員在制度和審查時認真負責，實事求是，從源頭上減少不適當?shù)囊?guī)范性文件數(shù)量。

第二，明確責任的成立要件。一是具有不當性，即規(guī)范性文件制定者在制定規(guī)范性文件時不符合適當性的要求，備案審查機構(gòu)在備案審查文件時,有違反法律法規(guī)規(guī)定的行為；二是導致?lián)p害事實的發(fā)生或者加重。如果該規(guī)范性文件在具體執(zhí)行過程中對相對人直接或者間接造成了損害,那么文件制定者都應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。若還沒有造成公眾損害的,但可能會破壞國家體制的正常運轉(zhuǎn),也應(yīng)釆取相應(yīng)的懲罰措施。如果公眾向備案審查機關(guān)提起審查建議，而備案審查機關(guān)沒有給予審查，從而加重損害的，也應(yīng)該對損害承擔連帶責任。

第三，明確責任的承擔主體。這里要區(qū)分制定機關(guān)和報備機關(guān)的責任。對于制定機關(guān)法律責任承擔的主體應(yīng)包括兩種：一是對于制定規(guī)范性文件的國家機關(guān)的責任。明確由于規(guī)范性文件的不合法、不合理而給相對人造成損害的,該規(guī)范性文件的制定機關(guān)應(yīng)該承擔相應(yīng)的賠償責任。二是制定規(guī)范性文件個體的責任。如果該規(guī)范性文件的不合法、不合理的情形是由于制定規(guī)范性文件的個人的故意或重大過失造成的,則有故意或重大過失的個人應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。若僅僅是由于一般過失或者業(yè)務(wù)水平地限制造成規(guī)范性文件被撤銷的，則個人不應(yīng)該承擔責任。對于備案審查機關(guān)的責任承擔的主體同樣也應(yīng)該包括兩種：一是由于審查機關(guān)收到審查建議或者要求，而未進行審查的，審查機關(guān)應(yīng)該承擔相應(yīng)的法律責任。二是審查機關(guān)人員的責任，則同制定機關(guān)人員的責任一樣，以是否存在故意和重大過失作為你承擔責任的重要依據(jù)。

    （三）完善備案審查范圍

將下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，在現(xiàn)實中基本達成共識，各地的人人常委會也在實踐中對該兩種規(guī)范性文件進行備案審查。但是否將地方“兩院”規(guī)范性文件是否能納入地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查范圍，一直以來存有爭議，各地在實踐中，也是做法不一。在理論界，反對應(yīng)該納入的主要有兩種觀點：第一種認為會干涉司法獨立。司法是救濟的最后稻草，如果司法被干涉，那么就會大大削弱其作用。因此如果將地方“兩院”規(guī)范性文件納入地方人大常委會備案審查范圍，則可能造成司法的不獨立。一般來說，地方“兩院”制定的規(guī)范性文件，既包括法律條文在司法實踐適用中的解釋，又包括自身內(nèi)部的管理。而這兩種行為屬于司法活動行為，地方人大常委會不能通過備案審查來干預(yù)司法權(quán)之獨立行使。如果賦予地方人大常委會對“兩院”文件備案審查權(quán)，就違背了憲法賦予的獨立審判權(quán)和獨立檢察權(quán)。[5]第二種認為會與人大監(jiān)督職能相違背。人大的監(jiān)督是一種宏觀的監(jiān)督，而非個案的監(jiān)督。地方“兩院”制定的規(guī)范性文件大多數(shù)涉及具體司法個案，如果對地方“兩院”制定的規(guī)范性文件進行備案審查，就容易造成對具體個案的監(jiān)督，而個案監(jiān)督并非人大及其常委會的法定職責。

事實上，由地方人大及其常委會對地方“兩院”規(guī)范性文件進行備案審查，是有充分法律依據(jù)的。因為無論是憲法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法還是監(jiān)督法，都賦予了地方權(quán)力機關(guān)監(jiān)督地方“兩院”工作的權(quán)力。而且，在實踐中已有部分地方要求將“兩院”文件報送相應(yīng)的人大常委會備案審查。并且，有的地方通過對“兩院”文件的監(jiān)督，取得了較好的效果。所以應(yīng)該將兩院的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。

（四）完善審查標準

規(guī)范性文件審查標準問題是一個極其重要的問題,是地方人大常委會審查規(guī)范性文件的標準或尺度,這個標尺的精度如何，直接影響著規(guī)范性文件審查的合法性、公正性、權(quán)威性。那么,地方人大常委會究竟按照什么標準來審查規(guī)范性文件呢?筆者認為除了《監(jiān)督法》提到的標準外，應(yīng)該明確更好的明確一下不適當?shù)那樾危饕獞?yīng)從以下幾點考慮。

    1、制定的程序是否違法

程序的不正義就非真正的正義。所以，必須重視程序合法性的重要性。關(guān)鍵是做好以下幾點：第一，是否具備了聽取行政相對人意見程序和咨詢程序，規(guī)范性文件如果涉及相對人重大利益的，應(yīng)盡可能地聽取相對人的意見。規(guī)范性文件的內(nèi)容如果涉及某些專業(yè)知識的，應(yīng)盡可能的咨詢專家意見。第二，涉及重大問題的，是否完成聽證程序。制定設(shè)定行政相對人義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)該經(jīng)過聽證程序。第三，是否經(jīng)過了備案、審批程序。對于授權(quán)制定的規(guī)范性文件，被授權(quán)機關(guān)在制定規(guī)范性文件后在發(fā)布之前，應(yīng)報送授權(quán)機關(guān)批準，未經(jīng)批準不得公布生效。對非授權(quán)制定的規(guī)范性文件，必須按統(tǒng)一的格式要求報有關(guān)機關(guān)備案。第四，是否經(jīng)過公布程序。規(guī)范性文件非經(jīng)公布不得對相對人發(fā)生法律效力。除了屬于調(diào)整行政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范性文件，都應(yīng)依規(guī)定在當?shù)赜嘘P(guān)公開媒體進行公布。只有做好了以上的幾點，制定的規(guī)范性文件的程序才合法。

2、內(nèi)容是否合理

一旦規(guī)范性文件是不合理的，即使是合法的，也會讓相對人難以接受，規(guī)范性文件的治理效果也會大打折扣。所以，必須在不適當情形中明確不合理的內(nèi)容：第一，制定規(guī)范性文件的動機、目的是否正當。第二，是否符合現(xiàn)代行政的理念，制定的規(guī)范性文件是否有利于提高行政效率。第三，是否體現(xiàn)以人為本的理念。規(guī)范性文件所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，既要考慮有利于維護公民、法人和其他組織的權(quán)益，又要考慮個人、國家、集體利益和社會公共利益以及局部利益和整體利益之間的平衡協(xié)調(diào)。第四，是否與當?shù)氐膶嶋H相適應(yīng)。制定規(guī)范性文件要考慮與當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平、社會風俗等相適應(yīng)。第五，規(guī)范性文件中的有關(guān)自由裁量行政設(shè)定是否符合公正、合理、客觀、適度等基本要求。第六，是否存有地方、部門、行業(yè)保護主義等禁止性規(guī)定的內(nèi)容。

3、是否與上級和本級人大及其人大常委會決議、決定相抵觸的

人大及其常委會是國家的權(quán)利機關(guān)，一府兩院都應(yīng)該對它負責，所以權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督的效力不容忽視。各級人大及其常委會發(fā)布的決議、決定，都屬于為貫徹實施憲法、法律、法規(guī)而形成的規(guī)范性文件。為了保證法制統(tǒng)一和社會活動規(guī)范的協(xié)調(diào)一致，下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件同上一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，人民政府制定的規(guī)范性文件同本級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，不能抵觸。在實踐中，如果發(fā)生同級的一府兩院的規(guī)范性文件同本級和上級人大的規(guī)范性文件相違背的情況，就應(yīng)該被認為不適當?shù)那樾沃?，?yīng)該予以撤銷。

（五）設(shè)立專門的備案審查權(quán)機構(gòu)

設(shè)立統(tǒng)一行使備案審查權(quán)的獨立機構(gòu)，一方面可以使備案審查工作專職化，集中精力做好規(guī)范性文件的備案審查。另一方面也可以做到權(quán)責明確，增強該專門機構(gòu)做好備案審查工作的責任感和使命感。[6]

根據(jù)地方性法規(guī)的規(guī)定，不少地方人大常委會設(shè)立了備案審查的工作機構(gòu)，但這種機構(gòu)要么設(shè)立在已有的常委會工作機構(gòu)之下，要么設(shè)立在人大相關(guān)專門委員會之下，不具有完全的獨立性。大部分省級人大常委會都設(shè)置了專門的備案審查工作機構(gòu)，其中多數(shù)地方在法制工作委員會內(nèi)設(shè)立備案審查處。沒有設(shè)置專門機構(gòu)的省份也確定由相關(guān)機構(gòu)負責備案審查工作，有的由常委會辦公廳監(jiān)督工作協(xié)調(diào)處負責，有的由常委會辦公廳監(jiān)督工作辦公室負責，有的由常委會法制工作機構(gòu)負責。[7]如筆者所在的縣級人大常委會就將備案審查科設(shè)在了法制內(nèi)務(wù)司法工作委員會之下。概言之，就省級人大而言，一般都是在法制工委下設(shè)備案審查處。目前，備案審查機構(gòu)設(shè)立有三種模式，一種是法制工委下，一種是辦公室下設(shè)立備案審查機構(gòu)或者內(nèi)司委（內(nèi)司工委）下設(shè)備案審查機構(gòu)。但無論哪一種模式，備案審查機構(gòu)都是依附于另外一個工作機構(gòu)從而導致了備案審查工作機構(gòu)不能獨立開展備案審查工作。而且每個委本身都有自己固定的工作職責，所以面對新的備案審查制度，往往是有所畏懼，不把它作為重點來抓的。

另外，備案審查機構(gòu)的人員組成必須要懂法知法，最好是要法律的背景。因為備案審查工作是一項十分復(fù)雜的法律系統(tǒng)工作，涉及的法律知識十分繁雜。所以必須要配置專業(yè)的人員來進行備案審查工作。現(xiàn)階段，各地的人大常委會特別是基層的人大常委會基本淪為領(lǐng)導干部退休前的過渡的地方，這些干部往往都是有著顯赫的工作經(jīng)歷，但是往往對法律不是很熟悉的。所以，要專門配備法律專業(yè)的人員，才能更好的做好備案審查工作。筆者認為，備案審查科室的人員至少應(yīng)該配備2人以上，一人負責接收登記，一人負責備案審查工作，另外一人可以輔助該項工作的開展。

總之，只有在制度上完善備案審查的規(guī)定，才能真正保障備案審查工作朝著預(yù)想的軌道進行，真正發(fā)揮其保障人民群眾合法權(quán)益，維護國家法制統(tǒng)一的作用。