閱讀提示：自然資源部組建后，“兩統(tǒng)一”是其核心職責(zé)，呵護(hù)山水林田湖草生命共同體是基本目標(biāo)，管理的邊界有所拓展，職能有所增加，原有的管理模式已無法適應(yīng)國家改革要求和社會(huì)發(fā)展需求，自然資源治理理念和治理體系亟待深度革新。就自然資源法治建設(shè)而言，定位需要在自然資源整體定位中進(jìn)行再校準(zhǔn)，簡而言之，就是要處理好“三對(duì)關(guān)系”：即通過內(nèi)力與外力、源頭治理與末端治理、內(nèi)涵與外延之間關(guān)系的妥善解決，實(shí)現(xiàn)在主體、路徑與內(nèi)容之間的有效協(xié)同。

□ 李閩

　　1 處理好內(nèi)力與外力之間的關(guān)系

　　黨的十八屆四中全會(huì)以后，隨著依法治國方略的深入推進(jìn)，法治要求不斷提高、法治標(biāo)準(zhǔn)逐步趨嚴(yán)是大勢所趨。但法治建設(shè)的統(tǒng)籌部署、高效協(xié)作等機(jī)制尚未有效建立，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)管理模式已與日益發(fā)展的法治形勢有所脫節(jié)，無法適應(yīng)不斷變化的法治需求和法治現(xiàn)實(shí)。最核心的表現(xiàn)就是法治力量的重組問題，法治力量大小兩個(gè)生態(tài)圈的構(gòu)建問題。其中法治機(jī)構(gòu)是推進(jìn)法治建設(shè)的主力軍，是內(nèi)力，屬于小生態(tài)，主要問題表現(xiàn)在法治條線人和事不匹配矛盾突出，雖然近年來法治條線力量一定程度上得到加強(qiáng)，但是相對(duì)于不斷增加的工作任務(wù)而言還是處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。外力的協(xié)助與運(yùn)作，屬于大生態(tài)。

　　以江蘇為例，問題主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是關(guān)鍵少數(shù)的支持問題。部門主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)的第一責(zé)任人，第一責(zé)任人對(duì)法治建設(shè)的支持度是開展法治工作的重要保障。但總體上看，個(gè)別地方主要負(fù)責(zé)人對(duì)法治工作不重視，對(duì)省廳法治建設(shè)要求理解不到位、部署不到位、執(zhí)行不到位，法治建設(shè)考核在全省系統(tǒng)長期處于末位，經(jīng)約談后仍未有實(shí)質(zhì)性改觀。二是內(nèi)設(shè)組織的使用問題。各地建立的依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組、普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組、行政復(fù)議委員會(huì)、法律顧問委員會(huì)實(shí)質(zhì)作用還沒有充分發(fā)揮，還是紙面上機(jī)構(gòu)，沒有充分激活，建而不用、用而不足現(xiàn)象普遍。三是外圍力量的調(diào)配問題。目前全省系統(tǒng)在形式上已基本形成了公職律師、法律顧問、律師助理三大力量的構(gòu)建。但是三者在作用發(fā)揮上參差不齊，公職律師如何使用沒有明確的規(guī)定，還處于有隊(duì)伍無職能、有能力無業(yè)務(wù)、有想法沒干法的困境；法律顧問在哪些領(lǐng)域、發(fā)揮哪些效能還沒有走出一條務(wù)實(shí)管用的路子。所以，目前法治建設(shè)力量的最大問題是小生態(tài)的單線作戰(zhàn)，以及外圍大生態(tài)的構(gòu)建存在著力少、亮點(diǎn)少等問題，造成小生態(tài)的疲于奔命和大生態(tài)的“你做我看”，難以形成有效的協(xié)同效應(yīng)。法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，法治力量既要打造良好的內(nèi)部小生態(tài)，也要通過整合外部力量進(jìn)行擴(kuò)權(quán)賦能，提升團(tuán)體作戰(zhàn)的動(dòng)能，強(qiáng)化法治建設(shè)的磁場，形成法治建設(shè)的強(qiáng)大勢能，實(shí)現(xiàn)小生態(tài)強(qiáng)、大生態(tài)優(yōu)的目標(biāo)。

　　近幾年，江蘇廳確立了強(qiáng)自身、優(yōu)外力、內(nèi)外統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)的工作思路，實(shí)現(xiàn)了資源的協(xié)同調(diào)度和效能的穩(wěn)步提升：一是強(qiáng)化法治建設(shè)第一責(zé)任人履行機(jī)制，廳黨組會(huì)、廳長辦公會(huì)分別聽取年度行政爭議案件報(bào)告以及全省系統(tǒng)年度法治建設(shè)報(bào)告、全省系統(tǒng)行政敗訴案件分析報(bào)告、年度全省系統(tǒng)依法行政要點(diǎn)等內(nèi)容成為制度化舉措。二是建立了省廳法律顧問委員會(huì)，充分發(fā)揮法律顧問的“把關(guān)”“外腦”“紐帶”作用。三是公開選聘法律顧問律所，并安排3名駐廳律師協(xié)助開展日常工作。四是與審判機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)專家不定期召開研討會(huì)解決熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。五是借助這次機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了隊(duì)伍配置。

　　2 處理好源頭治理與末端治理之間的關(guān)系

　　自然資源法治機(jī)構(gòu)主體職能包括立法起草、規(guī)范性文件審查與清理、依法行政、普法宣傳、行政爭議案件辦理等5項(xiàng)。就結(jié)構(gòu)而言，前4項(xiàng)是前端治理，最后一項(xiàng)是末端治理。但究竟以誰為主，涉及法治機(jī)構(gòu)的全局謀劃問題，也涉及總體定位問題：即法治機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)以“防火”為主要目標(biāo)還是以“救火”為主要目標(biāo)。以江蘇為例，近幾年來全省系統(tǒng)行政爭議案件呈井噴趨勢，僅2018年全省系統(tǒng)共辦理行政爭議案件3731件，同比增長20.3%；其中行政復(fù)議案件790件，同比增長6.8%，行政應(yīng)訴案件2930件，同比增長25.1%。據(jù)江蘇省司法廳統(tǒng)計(jì)，土地領(lǐng)域案件占行政復(fù)議案件總量的43.59%，是排名第二的房屋征補(bǔ)領(lǐng)域（3.73%）的12倍。

　　行政爭議本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙向互動(dòng)反饋的重要方式，適量的行政爭議案件是吸納民意、并對(duì)行政行為進(jìn)行糾偏的重要途徑。但行政爭議案件長期、持續(xù)高位運(yùn)行，說明我們依法行政的基礎(chǔ)還是存在不少問題的?？陀^來看，行政爭議案件的數(shù)量雖然無法控制，但是產(chǎn)生行政爭議的根源卻是可以主動(dòng)消解的。處理行政爭議是“救火”，處理行政爭議的根源則屬于“防火”。所以，法治機(jī)構(gòu)應(yīng)竭力避免兩種錯(cuò)誤傾向：一是唯數(shù)字論。不能滿足于統(tǒng)計(jì)每年辦了多少案子，滿足于統(tǒng)計(jì)數(shù)字的高增長，并以此作為法治機(jī)構(gòu)工作任務(wù)的重要指標(biāo)。案件總量與部門形象整體上是負(fù)相關(guān)的，案件總量的持續(xù)高位運(yùn)行，會(huì)迫使法治機(jī)構(gòu)投入大量的精力應(yīng)對(duì)各類案件，也容易陷在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的怪圈里，也只會(huì)把法治機(jī)構(gòu)矮化、降格為單純的復(fù)議訴訟機(jī)構(gòu)，從“防火”部門變成了“救火”部門。二是唯案件論。滿足于就案辦案，就事論事，不思考問題產(chǎn)生的原因，或者不解決問題產(chǎn)生的根源。這種錯(cuò)誤思維只會(huì)割裂法治機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同關(guān)系，甚至?xí)?dǎo)致彼此在業(yè)務(wù)處理上“隔岸觀火”，在責(zé)任追究上“勢同水火”。

　　法治機(jī)構(gòu)真正應(yīng)具備的是兩種能力：一是資源組織能力，即調(diào)動(dòng)法律顧問律所、輔助事業(yè)單位等外力資源，借助專業(yè)隊(duì)伍解決具體案件問題，將有限的人力資源從大量重復(fù)案件中解脫出來；二是制度構(gòu)建能力，通過發(fā)現(xiàn)的問題，找準(zhǔn)制度建設(shè)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，進(jìn)而集中精力通過制度建設(shè)消弭制度漏洞。

　　近幾年，自然資源部大力推動(dòng)案件“減量化”，通過制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)源頭治理，如構(gòu)建全國征地信息公開平臺(tái)、制定自然資源違法線索處理辦法等，實(shí)現(xiàn)了案件辦理與制度建設(shè)的良性反饋和協(xié)同互動(dòng)，為基層自然資源法治建設(shè)提供了很好的示范。江蘇廳接連通過廳長辦公會(huì)、廳黨組會(huì)就行政爭議案件進(jìn)行專題研討，要求相關(guān)部門進(jìn)行源頭治理，并提出案件總量與糾錯(cuò)數(shù)量雙降、重點(diǎn)地區(qū)與重點(diǎn)類型案件總量雙改善的目標(biāo)。為此，近期還召開了全省系統(tǒng)法治工作座談會(huì)，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)行政爭議案件辦理提出明確要求，同時(shí)還對(duì)四個(gè)糾錯(cuò)率高的地區(qū)進(jìn)行專門約談，進(jìn)一步傳導(dǎo)壓力。

　　3 處理好內(nèi)涵與外延之間的關(guān)系

　　如何落實(shí)好自然資源管理的新職責(zé)、新定位，如何通過法治建設(shè)呵護(hù)山水林田湖草生命共同體，實(shí)現(xiàn)自然資源治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是自然資源法治建設(shè)必須深入思考的問題。為此，自然資源法治建設(shè)需要進(jìn)一步重構(gòu)和整合，加快立法仍然是主基調(diào)，今后3~5年處于“立柱架梁”關(guān)鍵期。以江蘇為例，客觀來看，雖然自然資源立法近幾年取得較大突破，但仍存在不少問題：一是由于自然資源管理基礎(chǔ)性強(qiáng)、民生性及敏感性高，立法存在一定程度的滯后性。二是自然資源管理法規(guī)規(guī)章和制度文件中仍有不少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式的影子，與當(dāng)前市場配置自然資源新要求不相適應(yīng)，影響企業(yè)活力釋放和政府有效監(jiān)管。三是自然資源法規(guī)規(guī)章體現(xiàn)地方情況差異性不夠，在科學(xué)性、權(quán)威性、可操作性之間存在一定沖突。四是規(guī)范性文件管理不夠規(guī)范。部分涉及行政相對(duì)人重大權(quán)益的文件沒有按照規(guī)范性文件管理要求制定發(fā)布，極易在后續(xù)省政府法治建設(shè)督察和審判機(jī)關(guān)規(guī)范性文件附帶審查訴訟中被糾錯(cuò)。良法乃善治前提，作為此次機(jī)構(gòu)改革新組建的部門，我們要堅(jiān)持先夯基壘臺(tái)、后立柱架梁、再內(nèi)部精裝的路徑，加快構(gòu)建自然資源法治的四梁八柱，及時(shí)把自然資源管理與服務(wù)的底線要求、高線追求，把自然資源管理的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，上升為法律法規(guī)。

　　現(xiàn)階段看，主要解決兩個(gè)方面的問題：一是解決全的問題，在外延上實(shí)現(xiàn)立法的全方位覆蓋。新自然資源部門組建后，行政權(quán)力涵蓋土地、礦產(chǎn)、海洋、測繪、規(guī)劃、林業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，涉及自然資源的調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、權(quán)益保護(hù)、開發(fā)利用，涉及國土空間的規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)等多項(xiàng)職能，自然資源立法制規(guī)必須迅速從土地、礦產(chǎn)立法過渡到全自然資源立法，從有限的土地礦產(chǎn)規(guī)劃、用途管制、保護(hù)轉(zhuǎn)向全方位的職能覆蓋，確保山水林田湖草從整體生態(tài)系統(tǒng)角度、從國土空間整體角度進(jìn)行管控和治理。二是解決深的問題，在內(nèi)涵上如何實(shí)現(xiàn)立法的集成創(chuàng)新。近年來中央以生態(tài)文明建設(shè)為主抓手，一方面通過查處一批大案、要案快速扭轉(zhuǎn)資源保護(hù)不力局面；另一方面又通過不動(dòng)產(chǎn)登記和自然資源確認(rèn)登記明晰產(chǎn)權(quán)、提升交易效率，為充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)效能打下基礎(chǔ)；同時(shí)還通過土地承包所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置以及宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置改革，占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易、集體建設(shè)用地入市等多種手段，發(fā)揮自然資源的資本效能，推動(dòng)自然資源從基礎(chǔ)性的資源管理向資源、資產(chǎn)、資本三維轉(zhuǎn)化。自然資源立法如何通過集成創(chuàng)新，有效呼應(yīng)中央改革思路，加速推動(dòng)資源、資產(chǎn)、資本三位一體立法理念落地，實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)、水平的根本性提升，成為我們亟須深入研究的重大課題。

　　（作者單位：江蘇省自然資源廳）