2019年國土空間規(guī)劃相關頂層設計陸續(xù)出臺，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外編制村域國土空間規(guī)劃，并將其作為法定規(guī)劃。中央農(nóng)辦等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》與自然資源部辦公廳印發(fā)的《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》明確了村域國土空間規(guī)劃的要求，提出劃分縣域村莊類型、統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展、發(fā)揮村民主體作用，建立健全相關體制機制。當前亟需在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，以“國土空間規(guī)劃體系”重構為契機，研究構建適用于鄉(xiāng)村地區(qū)的村域尺度國土空間規(guī)劃，作為村域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護利用的依據(jù)，這對于推進鄉(xiāng)村地域空間重構、提升鄉(xiāng)村治理能力和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

本文首先針對現(xiàn)行村域規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在問題進行分析；其次，在梳理村域尺度空間規(guī)劃演進歷程基礎上，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村域國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵、基本職能；最后，提出基于問題、需求、目標、行動四維導向的構建路徑，以期為村域尺度空間規(guī)劃實踐提供參考。

村莊規(guī)劃可追溯至改革開放初期，國家建委、民委等部門提出各村莊必須先有規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃建設。村莊規(guī)劃的實踐主要隨政策焦點進行轉移，1993《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》頒布，2003年十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”后村莊規(guī)劃內(nèi)容主要為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)村發(fā)展，2005年十六屆五中全會提出“建設社會主義新農(nóng)村”，新農(nóng)村建設規(guī)劃成為了熱點。直到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布才正式賦予村莊規(guī)劃法律地位，該法主要為解決村莊內(nèi)部建設的無序混亂，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

村土地利用規(guī)劃編制啟動相對較晚，中國曾完成三輪國家級至鄉(xiāng)級五級土地利用總體規(guī)劃的編制，而村級土地利用規(guī)劃未全面開展，直到2018年原國土資源部下發(fā)《有序開展村土地利用規(guī)劃指導意見》才鼓勵各地開展編制，提出統(tǒng)籌安排村域農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設3類空間，做到一張藍圖繪到底。目前，國內(nèi)學者已基本就村土地利用規(guī)劃的內(nèi)容達成共識，將其定位為實施性詳細規(guī)劃，村土地利用規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系的完善和深化，以在全域范圍內(nèi)調(diào)整用地結構、優(yōu)化用地布局、保障村域經(jīng)濟、生態(tài)、社會等協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為主要內(nèi)容。

通過梳理中國村域規(guī)劃的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)村域規(guī)劃多為由上而下進行推動，存在問題主要集中于以下幾個方面。

在自然資源部成立前，中國空間治理具有“分治”特征，主要以土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩大體系作為治理工具。但目前土地利用規(guī)劃體系并無村域層級，而鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃無法精細化管理村莊土地利用，致使與村莊規(guī)劃之間銜接不足，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)落地困難，鄉(xiāng)村發(fā)展受阻。綜上所述，當前村域規(guī)劃理論認知、編制技術及實施管理滯后于鄉(xiāng)村轉型發(fā)展及國土空間治理需要，難以支撐鄉(xiāng)村振興與國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標?？紤]到國土空間是包含多元要素的復雜系統(tǒng)，亟需融合各類村域規(guī)劃，在空間規(guī)劃體系重構中探索新時期村域尺度規(guī)劃的內(nèi)涵、職能及構建導向。

本文將鄉(xiāng)村發(fā)展置于國家發(fā)展的宏觀背景下，就新中國成立后村域空間規(guī)劃發(fā)展歷程進行簡要梳理，分析在不同城鄉(xiāng)關系下鄉(xiāng)村空間價值的認知、相對應的規(guī)劃價值導向以及代表性的規(guī)劃實踐（表1）。

通過不同時期的村域規(guī)劃比較可以看出：

在空間規(guī)劃體系重構背景下，盡管不同地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展不一，治理情況復雜，但在規(guī)劃頂層設計層面具有共性的認識，即村域空間規(guī)劃不應單純是物質(zhì)空間營造的手段，更應作為一種公共政策，既融合國家意志又統(tǒng)籌考慮村民訴求，以此來落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化。結合新時期的社會背景以及頂層設計要求，作為五級三類規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，村域國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的底層基石，需要具有前瞻性、科學性、操作性、實施性。村域國土空間規(guī)劃應以上位總體規(guī)劃為依據(jù)，落實相關的控制性指標，細化各類紅線，引導各類空間用地布局，在此基礎上發(fā)揮村民主體作用，統(tǒng)籌配置各類要素。主要內(nèi)容應包括五個方面：

簡要而言，村域國土空間規(guī)劃應依據(jù)外部社會背景及村莊內(nèi)在條件全面系統(tǒng)認知鄉(xiāng)村價值，以自然資源保護和人文歷史傳承為前提，承接上位規(guī)劃的戰(zhàn)略安排，統(tǒng)籌配置生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設空間資源，推動鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)重構。以及制定兼顧剛性及彈性的村莊全域空間用途管制規(guī)則作為鄉(xiāng)村空間治理的權威依據(jù)，保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟、生態(tài)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，并達成總體效益的最大化（圖1）。

圖1 村域空間規(guī)劃認知框架

本文將村域規(guī)劃作為一項公共政策與鄉(xiāng)村發(fā)展轉型及空間治理聯(lián)系起來，考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的村域國土空間規(guī)劃應當具備的職能。

目標導向性是規(guī)劃的重要特征，編制規(guī)劃的本質(zhì)即是對未來目標的預測以及對達成目標所做的安排。村域空間規(guī)劃應由以往注重物質(zhì)空間營造轉為“物質(zhì)—社會—文化”的鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)的統(tǒng)籌引導。在系統(tǒng)認知鄉(xiāng)村價值基礎上制定多元化發(fā)展目標，在地域空間視角下判別村莊主導功能、明確村莊定位，探索吸納新要素和尋找村莊可持續(xù)發(fā)展的動力源泉，提出差異化、多元化的振興路徑。再通過物質(zhì)空間配置、社會體系建設、鄉(xiāng)土文化傳承等技術方法為科學實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供技術支撐。

長期以來空間規(guī)劃已逐漸從治理體系的邊緣趨近于中心，當前建立國土空間規(guī)劃體系的目的即為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系重要的一部分，同樣亟需借助村域空間規(guī)劃作為治理抓手。首先，村域空間規(guī)劃為政府主導，屬于政府行為，在一定程度上應優(yōu)先服務于制度與政策，作為村域國土空間開發(fā)保護利用的管制依據(jù)；其次，應借助村域空間規(guī)劃探索統(tǒng)一的鄉(xiāng)村開發(fā)許可及用地審批，盤活村莊存量資產(chǎn)，優(yōu)先保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，激發(fā)村莊活力；最后，村域空間規(guī)劃作為公共服務產(chǎn)品應體現(xiàn)權威性，加強理念與方法創(chuàng)新，實現(xiàn)一張藍圖繪到底，一本規(guī)劃管到底。

長期以來鄉(xiāng)村地區(qū)由于村域規(guī)劃缺位，導致鄉(xiāng)村用地無序、粗放，建設用地入侵生態(tài)空間，致使生態(tài)空間破碎化。部分鄉(xiāng)村工業(yè)用地布局散亂，更加劇了人地關系惡化。進入生態(tài)文明新時代，村域空間規(guī)劃應當作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的控制性詳細規(guī)劃，承擔鄉(xiāng)村空間的自然資源資產(chǎn)管理職責，落實指標與分區(qū)的傳導機制，兼顧彈性與剛性，優(yōu)化村莊聚落形態(tài)。在剛性方面，加強對生態(tài)用地與基本農(nóng)田的保護，對全域范圍內(nèi)的“山、水、林、田、湖、草”生命共同體進行最嚴格的用途管制；在彈性方面，因地制宜細化管制規(guī)則，對農(nóng)村土地復合利用及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展予以支持。通過規(guī)劃協(xié)調(diào)平衡村莊的發(fā)展與保護，使鄉(xiāng)村成為望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁的鄉(xiāng)村。

村莊不同于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)存在土地權屬類型多樣且主體不明晰等難題。規(guī)劃作為空間發(fā)展權的分配，難免會涉及到多元的利益主體，包括政府、村委會、村民、社會資本等，因此村域資源要素配置往往是多方利益主體共同博弈決策的結果，需要規(guī)劃者更多地作為溝通的橋梁相互協(xié)調(diào)，進行最優(yōu)配置。相較于城市，村莊環(huán)境更為封閉，社會結構相對穩(wěn)定，村民對于村莊具有強烈的歸屬感，在規(guī)劃編制中應真正落實公眾參與機制，積極征求村民意見，將碎片化、片面化的征詢結果進行整合并達成共識，保障規(guī)劃的科學編制與順利實施，并促進村莊關系及組織秩序的構建。

空間規(guī)劃是在特定社會、經(jīng)濟、政治背景下，依據(jù)對空間價值的認知而做出的安排，不同的內(nèi)因和外因將會造就不同的規(guī)劃范式，是一個復雜的多要素相互作用的過程。因此盡管空間規(guī)劃體系中的各級規(guī)劃具有相同的特性，但考慮到城鄉(xiāng)之間存在差異，仍需在共性的基礎上，結合鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的特殊性進行適當調(diào)整，構建適用于鄉(xiāng)村地區(qū)的空間規(guī)劃。本文基于問題、需求、目標、行動的四維導向為村域國土空間規(guī)劃構建提供技術支撐（圖2）。

圖2 基于四維導向的村域空間規(guī)劃構建

在以解決問題為導向的空間規(guī)劃構建中，關鍵在于發(fā)現(xiàn)核心問題以及認識問題。長期以來由于傳統(tǒng)“自上而下”的規(guī)劃模式或是基于精英決策的理性規(guī)劃模式，導致問題往往只停留在政府想解決的“問題”或是規(guī)劃者所認為的“問題”層面。同時由于忽略對鄉(xiāng)村復雜社會關系、村民行為邏輯認知，致使規(guī)劃往往缺失村民主體性與可操作性。因此對于問題系統(tǒng)診斷是村域空間規(guī)劃的重要基礎，需要以多元觀察視角深入村莊進行體驗與感受，系統(tǒng)診斷村莊發(fā)展的瓶頸問題，針對關鍵問題進行專題研究，在此基礎上與村民、政府等利益主體協(xié)調(diào)溝通，進而制定具體應對策略。以此來強化規(guī)劃的村民主體意識，提升村莊治理水平。

尋求鄉(xiāng)村振興之路，一定要與鄉(xiāng)村歷史、資源等內(nèi)因緊密結合，依托自身經(jīng)濟社會發(fā)展、資源稟賦、人文底蘊和地理區(qū)位等條件劃分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型和搬遷撤并型四類村莊，建立屬于各類村莊空間規(guī)劃的范式。村域空間規(guī)劃的構建需要基于一定的共識，切實抓住不同村莊的需求導向，通過采取差異化的規(guī)劃思路、設立必選與自選的規(guī)劃內(nèi)容，提高規(guī)劃的科學性。村域空間規(guī)劃首要應落實耕地保護、生態(tài)修復及建設用地集約利用的國家戰(zhàn)略需求，制定“兩圖兩表一規(guī)則”（現(xiàn)狀圖與規(guī)劃圖、用地結構調(diào)整表與規(guī)劃目標表、空間管制規(guī)則）落實國土空間用途管制，作為國土空間開發(fā)保護利用的依據(jù)；其次，依據(jù)不同村莊的發(fā)展驅動因素，采取差異化發(fā)展策略，選擇相應規(guī)劃內(nèi)容，例如人居環(huán)境提升、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、特色風貌塑造等，切實尋找適用于自身可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村振興之路。

規(guī)劃的實施是不斷趨近目標的過程，目標為規(guī)劃的關鍵，因此在設立目標時應從多維度、多角度出發(fā)，提高規(guī)劃前瞻性。當前中國鄉(xiāng)村正面臨轉型關鍵時期，十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”明確了產(chǎn)業(yè)興旺等五大要求，為村莊發(fā)展樹立了全方位的目標，強調(diào)經(jīng)濟、生態(tài)、文化、政治、社會協(xié)同的系統(tǒng)建設。鄉(xiāng)村發(fā)展不應是追求與城市平等的經(jīng)濟價值，而是通過構建系統(tǒng)性發(fā)展規(guī)劃，達成城鄉(xiāng)共同繁榮，同時“各美其美”，發(fā)揮有別于城市的鄉(xiāng)村獨特價值。為有序高效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應結合需求層次理論以人為本審視不同村莊發(fā)展現(xiàn)狀，在協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興的同時科學調(diào)整發(fā)展目標的優(yōu)先性，以突出重點，面對短板準確聚焦階段任務并分類施策（圖3）。首先，應將村民生活保障作為首要目標，助力鄉(xiāng)村脫貧攻堅；其次，加強人居環(huán)境改善，建設和諧美麗家園；第三，培育文明鄉(xiāng)風，傳承鄉(xiāng)愁文化；第四，提升基層治理能力，尊重村民發(fā)展訴求；最后，達成鄉(xiāng)村振興，村民生活富裕，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合共同繁榮。

圖3 村域空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興邏輯關系

加強規(guī)劃的可實施性是推動鄉(xiāng)村治理的關鍵所在。規(guī)劃不能只停留于規(guī)劃思路與內(nèi)容的展示，應以運行為導向給出實施路徑，在期限內(nèi)將方案變?yōu)樾袆?，保障?guī)劃有序落地?？紤]到鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施主體是基層干部，需加強規(guī)劃實施機制創(chuàng)新，構建適用于基層鄉(xiāng)村自治組織的治理工具，使規(guī)劃變?yōu)楣苡?、好用的?guī)劃?？蓢L試探索以項目帶動規(guī)劃的實施,遵循定性（性質(zhì)）、定用（用途）、定量（規(guī)模）、定位（位置）、定序（時序）、定責（責任）的六定原則，制定項目清單并配以圖件，作為保障規(guī)劃實施的有力工具。嘗試通過項目清單界定政府、市場、村委、村民的權責關系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)住建、自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等多個部門，明確工作時序與資金保障，助力規(guī)劃按期實施。除此以外，項目清單還可起到宣傳作用。響應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)、民生、文化、治理、村建等主題為項目進行分類，使村民切實感受到規(guī)劃可實施、前景可期，提高村民參與規(guī)劃的積極性。

本研究在分析村域規(guī)劃演進的基礎上，在鄉(xiāng)村振興背景下通過剖析村域國土空間規(guī)劃內(nèi)涵，界定基本職能，強化了對新時期村域國土空間規(guī)劃的理論認知，并對村域國土空間規(guī)劃的構建進行探索，嘗試為未來的村域規(guī)劃編制與實施管理提供支撐，研究結論如下：

在不同時期的社會背景下有著對鄉(xiāng)村價值的不同認知，致使村域空間規(guī)劃的價值導向不同。新時期的村域國土空間規(guī)劃是長期指引鄉(xiāng)村發(fā)展的控制性詳細規(guī)劃，需在系統(tǒng)認知鄉(xiāng)村價值基礎上，銜接各類規(guī)劃，通過空間資源配置與用途管制來引導鄉(xiāng)村空間重構、服務于鄉(xiāng)村治理，保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟、生態(tài)、文化等協(xié)調(diào)發(fā)展，達成效益最大化。

治理體系、治理能力現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的提出給予新時期國土空間規(guī)劃新的使命，村域國土空間規(guī)劃既要革故鼎新，也應傳承現(xiàn)行規(guī)劃的優(yōu)勢之處。規(guī)劃應具備指明鄉(xiāng)村振興路徑、強化鄉(xiāng)村空間治理、行使自然資源監(jiān)管、統(tǒng)籌多元價值訴求的基本職能，以此來引導鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)重構、統(tǒng)籌村域空間要素配置、落實基層空間資源管制、促進村莊組織秩序構建。

國土空間規(guī)劃體系中各級規(guī)劃雖存在一定的共同認知，但仍需立足于鄉(xiāng)村的地域特性，構建適用于村域尺度的國土空間規(guī)劃。本文從問題、需求、目標、行動四維導向出發(fā)，探索了摸清制約村莊發(fā)展病因、建立因地制宜規(guī)劃范式、樹立多元化發(fā)展目標、制定清晰有序項目清單的具體構建路徑，以突出村域國土空間規(guī)劃的操作性、科學性、前瞻性、實施性。

鄉(xiāng)村地區(qū)具有復雜的地域特性，隨著城鄉(xiāng)關系的演變，未來仍需不斷完善村域空間規(guī)劃理論研究及實踐探索。

面對包含多元要素的國土空間系統(tǒng)，亟需在規(guī)劃編制過程中加強地理學、管理學、社會學、規(guī)劃學等多個學科領域合作，才能使村域國土空間規(guī)劃為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支撐，為世界解決鄉(xiāng)村衰落難題提供中國方案。