1.1  空間區(qū)劃更加精準(zhǔn)，管控宜剛則剛、宜柔則柔

黨的十九大以來(lái)，高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)、新目標(biāo)，推動(dòng)著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從粗放式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高品質(zhì)發(fā)展，空間資源配置和管控也從擴(kuò)張式蔓延轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化實(shí)施，因而亟需建立新的國(guó)土空間規(guī)劃體系以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要。

1.2  加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給，提高資源配置公平性

伴隨國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的實(shí)施，“以人為核心”、強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的要求愈發(fā)凸顯。我國(guó)廣大縣域城鎮(zhèn)化水平相對(duì)偏低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，縣域空間因而成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要載體，成為吸納外來(lái)人口的戰(zhàn)略空間。為推進(jìn)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，亟需構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管控體系。

1.3  城鄉(xiāng)融合發(fā)展，優(yōu)化空間管控體制

黨的十九大提出并系統(tǒng)性地闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村收縮中的無(wú)序、混亂問(wèn)題，改變鄉(xiāng)村的衰敗和凋敝。因此，亟待通過(guò)合理的政策、空間規(guī)劃指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)，而國(guó)土空間規(guī)劃與管控體系是具有可操作性的關(guān)鍵抓手。

2.1  多維度上“協(xié)同整合”的不足：城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張與鄉(xiāng)村地域的建設(shè)管控缺失

我國(guó)“空間”利用相關(guān)的規(guī)劃，長(zhǎng)期以來(lái)形成了以國(guó)土部門(mén)的土規(guī)、城建部門(mén)的城規(guī)為核心，環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相配套的格局。由于服務(wù)于不同部門(mén)的不同行動(dòng)邏輯，多維規(guī)劃在職能、編制思路、編制內(nèi)容和行動(dòng)依據(jù)等方面有著不同側(cè)重。（1）城規(guī)往往被賦予引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展的“龍頭”作用和維護(hù)物質(zhì)空間環(huán)境的管控作用；集中建設(shè)區(qū)域成為其主要規(guī)劃對(duì)象，并基于城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律，來(lái)管控建設(shè)空間的配置和指引非建設(shè)空間發(fā)展；規(guī)劃內(nèi)容則主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)定位、體系與職能、人口和用地規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)與用地布局、設(shè)施配套和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等；并已形成從功能區(qū)劃到用地布局，再到建設(shè)指標(biāo)，進(jìn)而到邊界底線管控的一系列管控工具。但我國(guó)城規(guī)的實(shí)踐總體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)建設(shè)空間的擴(kuò)張和建成環(huán)境的塑造。（2）土規(guī)被賦予了“守護(hù)”非建設(shè)空間的使命，尤其是基本農(nóng)田底線，引導(dǎo)建設(shè)用地和農(nóng)田等其他各類(lèi)非建設(shè)用地合理配置；基于土地物質(zhì)屬性規(guī)劃，形成以用地總量指標(biāo)設(shè)定、空間布局和邊界劃定的主體內(nèi)容，指標(biāo)平衡和邊界底線等核心的土地用途管制和配置工具。（3）農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游發(fā)展等發(fā)展類(lèi)的規(guī)劃傾向于從功能層面進(jìn)行空間和措施差異化的引導(dǎo)；生態(tài)環(huán)境等保護(hù)類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃則多強(qiáng)調(diào)底線守護(hù)與“負(fù)面清單”的準(zhǔn)入管控。

多維規(guī)劃編制和實(shí)施上的差異在縣域空間資源配置方面的體現(xiàn)尤為明顯，并對(duì)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域產(chǎn)生不同影響。一方面，城規(guī)和土規(guī)間的“攻”“守”失衡在一定程度上助推了城鎮(zhèn)建設(shè)空間的快速擴(kuò)張?？焖俚某擎?zhèn)化強(qiáng)化了城規(guī)的“攻勢(shì)”，弱化了土規(guī)的“保護(hù)”作用。兩規(guī)間的不協(xié)調(diào)或者沖突使城鎮(zhèn)邊界的剛性管控失效。另一方面，除區(qū)域性交通和市政等設(shè)施外，鄉(xiāng)村地域的建設(shè)用地主要包括村民建房、旅游和農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村公用設(shè)施用地3類(lèi)。城規(guī)與土規(guī)之間，管控對(duì)象與管控手段的“弱銜接”，導(dǎo)致該地域建設(shè)管控的空白。

多維度的現(xiàn)行規(guī)劃編制與實(shí)施關(guān)系示意圖

2.2  多尺度上“協(xié)作傳導(dǎo)”的不足：保護(hù)與發(fā)展層面，城規(guī)與土規(guī)的不同層級(jí)傳導(dǎo)錯(cuò)位

除了城規(guī)和土規(guī)在保護(hù)管控與發(fā)展引導(dǎo)上的側(cè)重點(diǎn)不同，兩規(guī)在上下層級(jí)間的協(xié)作與傳導(dǎo)方面也存在錯(cuò)位。

就縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，已經(jīng)形成層級(jí)鮮明的規(guī)劃體系，包括：縣級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和總體規(guī)劃，以及村莊規(guī)劃。如果說(shuō)城規(guī)側(cè)重于集中建設(shè)區(qū)的發(fā)展引導(dǎo)、非集中建設(shè)地域的保護(hù)管控的話，那么不同層級(jí)的規(guī)劃在兩個(gè)地域的發(fā)展與保護(hù)中表現(xiàn)出不同的傳導(dǎo)性。總體表現(xiàn)為3方面：（1）集中建設(shè)區(qū)，發(fā)展引導(dǎo)的彈性傳導(dǎo)相對(duì)順暢；（2）鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域，保護(hù)管控的剛性傳導(dǎo)相對(duì)較弱；（3）多層級(jí)的規(guī)劃體系并未配以有效的層級(jí)管控體系，導(dǎo)致面向?qū)嵤┑拇迩f規(guī)劃難以落實(shí)。

土規(guī)的編制和實(shí)施，可謂以縣級(jí)的“一套指標(biāo)，一條邊界”，沿著垂直管控體系一管到底。這種管控體系造成兩方面不足：（1）剛性的管控依據(jù)和措施的重點(diǎn)在自上而下落實(shí)工作意圖，而忽略了自下而上的發(fā)展訴求；（2）發(fā)展引導(dǎo)上缺乏彈性。

多尺度的現(xiàn)行規(guī)劃編制與實(shí)施關(guān)系示意圖

為化解上述矛盾，推進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)施的有效性，提出“全域統(tǒng)籌、多維協(xié)同、剛彈結(jié)合的要素傳導(dǎo)、虛實(shí)匹配的多樣化調(diào)控措施”的思路。首先，國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)首先適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀規(guī)律和戰(zhàn)略需求，塑造新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。其次，應(yīng)基于“多維合一”著眼全域，融合發(fā)展引導(dǎo)與底線管控兩種思維。最后，“多維合一”的國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)與層級(jí)化的管控主體和管控需求相適應(yīng)，通過(guò)功能的有效傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)層級(jí)間的分工協(xié)作。筆者將從縣域、鎮(zhèn)域、村莊3級(jí)尺度分別闡述國(guó)土空間規(guī)劃編制的具體內(nèi)容。

3.1  縣域空間規(guī)劃編制：側(cè)重統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展、剛性與彈性的有機(jī)結(jié)合

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在市和鎮(zhèn)之間具有承上啟下的作用，但由于其偏向農(nóng)村地域的屬性，具有相對(duì)特殊的獨(dú)立性。對(duì)上，縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃要細(xì)化其剛性管控要素，同時(shí)在發(fā)展層面要落實(shí)市級(jí)提出的協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略性要求。對(duì)下，應(yīng)起到原則性引領(lǐng)的作用，應(yīng)考慮科學(xué)性、傳導(dǎo)性和可實(shí)施性，區(qū)分剛性、彈性調(diào)控要素。基于這些理念，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制可考慮在以下方面深化：（1）縣域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；（2）全域功能區(qū)劃、指引與指標(biāo)；（3）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設(shè)用地指標(biāo)配置；（4）用地空間布局；（5）縣城詳細(xì)規(guī)劃與其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

3.2  鎮(zhèn)域空間規(guī)劃編制：重點(diǎn)面向基層行政管理與具體功能布局

作為我國(guó)政府的基層管理單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實(shí)施國(guó)土空間管控的基本行政單元，直接面向發(fā)展和保護(hù)實(shí)踐的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的規(guī)劃在面向?qū)嵤┑墓芾砗统薪涌h級(jí)的原則要求上具有承上啟下的關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃還需從4個(gè)方面進(jìn)一步深化：（1）鎮(zhèn)域功能區(qū)劃。（2）鎮(zhèn)村體系規(guī)劃；（3）用地布局；（4）集鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

3.3  村莊規(guī)劃：聚焦項(xiàng)目實(shí)施管控與建設(shè)過(guò)程協(xié)商

如何引導(dǎo)村莊這一自治組織和村民個(gè)體合理追求自身發(fā)展的同時(shí)，又自愿、自覺(jué)地實(shí)現(xiàn)政府自上而下的管控要求，取決于對(duì)發(fā)展與保護(hù)是否形成共識(shí)。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制中，要充分征求村莊集體乃至村民的意愿，讓保護(hù)的剛性建立在村莊合理的發(fā)展訴求之上；另一方面，也要對(duì)村莊的發(fā)展予以合理引導(dǎo)，對(duì)建設(shè)活動(dòng)提供規(guī)劃支撐，倡導(dǎo)協(xié)商性規(guī)劃和過(guò)程性規(guī)劃，提升鄉(xiāng)村自主管理和建設(shè)的能力?？傮w而言，村莊規(guī)劃編制是面向?qū)嵤┑摹⑽⒂^的、項(xiàng)目導(dǎo)向型的、簡(jiǎn)易的有效規(guī)劃，同時(shí)，在實(shí)際操作過(guò)程中，為了使規(guī)劃更高效和科學(xué)，可以根據(jù)實(shí)際情況，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃。

面向管理的規(guī)劃，還需要有自下而上規(guī)劃“拼合”的過(guò)程，如同原土規(guī)，逐級(jí)向上拼合、匯總與協(xié)調(diào)。如用下位更為精確的邊界劃定來(lái)取代上位的抽象邊界，實(shí)現(xiàn)基于共識(shí)、同時(shí)精準(zhǔn)的剛性邊界，最終形成各個(gè)政府管理層級(jí)共用的一套規(guī)劃管理依據(jù)。

縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制體系示意圖

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域空間規(guī)劃體系不斷完善，為不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中空間資源配置提供了重要依據(jù)。然而，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題日益突出，特別是縣域規(guī)劃，多維度上“協(xié)同整合”不足，多尺度上“協(xié)作傳導(dǎo)”不力，原有國(guó)土空間規(guī)劃體系的不適應(yīng)性進(jìn)一步得到凸顯，從而導(dǎo)致空間資源配置錯(cuò)位、低效，影響了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)公平正義。

隨著國(guó)家和省、市、縣各級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的落實(shí)，縣域地區(qū)應(yīng)從縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊3個(gè)尺度，以及保護(hù)和發(fā)展等維度，建立“適應(yīng)發(fā)展需求、維度上合一、尺度上有效傳導(dǎo)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系。其中，在縣域?qū)用?，?guó)土空間規(guī)劃位列市和鎮(zhèn)之間，起到承上啟下的作用，重點(diǎn)在戰(zhàn)略高度、全域尺度協(xié)同發(fā)展與保護(hù)，并提出方向性的、原則性的綱領(lǐng)，具體內(nèi)容分為縣域發(fā)展戰(zhàn)略、全域功能區(qū)劃、指引與指標(biāo)設(shè)計(jì)、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設(shè)用地指標(biāo)配置、用地空間布局、縣城詳細(xì)規(guī)劃與其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等5大方面；在鎮(zhèn)域?qū)用?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施國(guó)土空間管控的基本行政單元，該尺度的國(guó)土空間規(guī)劃在面向?qū)嵤┑墓芾砗统薪涌h級(jí)的原則要求上起到關(guān)鍵作用，重點(diǎn)是細(xì)化縣域空間規(guī)劃的總體性內(nèi)容，并充分征求村級(jí)意見(jiàn)，落定各項(xiàng)發(fā)展和管控措施，具體包括鎮(zhèn)域功能區(qū)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、用地布局、集鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等4方面；在村莊層面，村莊是農(nóng)村社會(huì)的基本單元，村莊尺度的國(guó)土空間規(guī)劃編制是面向?qū)嵤┑摹⑽⒂^的、項(xiàng)目導(dǎo)向型的、簡(jiǎn)易的實(shí)施性和操作性規(guī)劃，具體包括村域總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃兩大方面。