2016年7月

成都法院在全國率先部署和實踐

“訴源治理”

10月24日

成都中院黨組書記、院長郭彥

以《對深化“訴源治理”十大關系的思考》為題

在《法律適用》“蓉城杯”征文頒獎

暨“訴源治理”與多元化糾紛解決機制研討會上

帶來了十分精彩的發(fā)言

小本本快準備好~

干貨滿滿的“訴源治理”成都經(jīng)驗

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2016年7月，成都法院在全國率先部署和實踐“訴源治理”；三年來，“訴源治理”已從“法院主推”上升到“黨委主抓”，成為新時代中國超大城市社會治理的典型樣本，獲得中央、省、市領導充分肯定。

“訴源治理”是指社會個體及各種機構對糾紛的預防化解所采取的各項措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當事人相關利益和沖突得以調和，進而減少訴訟性糾紛，并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。適應新時代要求的“訴源治理”，是推進國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措，其應包含四個層次的內容：

一是從深化社會基層治理的層次，依靠黨委政府，調動基層組織和群眾力量，推進基層善治，避免和減少糾紛的發(fā)生。

二是從及時調和矛盾糾紛的層次，構筑科學合理的解紛防線，促進糾紛通過前端防線有效化解和過濾。

三是從減少糾紛進入訴訟的層次，通過完善訴非銜接、訴調對接程序，引導適宜通過非訴方式解決的糾紛在訴前向訴外分流。

四是從訴訟解紛的層次，構建一個梯度性的案源治理機制，優(yōu)質高效化解已經(jīng)進入訴訟的糾紛，有效減少二審、執(zhí)行、涉訴信訪等訴內“衍生案件”。

“訴源治理”是新時代對“楓橋經(jīng)驗”的傳承和發(fā)展，繼承了“楓橋經(jīng)驗”的基本內涵，擴展了糾紛化解鏈條，延伸了糾紛化解領域?！霸V源治理”也是對多元化糾紛解決機制的升華，拓寬了廣度，延伸了深度，是基層社會治理的創(chuàng)新和發(fā)展。我結合成都實踐，談談對深化“訴源治理”十大關系的思考。

一、

深刻把握“人與案”的矛盾關系，

著眼標本兼治。

案件的持續(xù)增長是多重因素疊加的結果，與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關。2018年，全國法院受理各類案件2803.48萬件，是1978年的46倍，年均增長10%，與改革開放以來我國GDP年均9.8%的增速基本相當。但是在案件持續(xù)增長的同時，審判力量特別是員額法官數(shù)短期內難以大量增加，人案矛盾不可避免的出現(xiàn)并激化。

成都法院開展“訴源治理”，一定程度上是問題倒逼出來的。2015年，成都兩級法院共受理案件246885件，同比上升40.9%，人案矛盾前所未有地凸顯?；诖耍覀冎贫恕蛾P于部署實施破題攻堅綜合工程，著力破解“案多人少”矛盾的若干意見》，出臺了26項具體措施，從“治標”層面破解“案多人少”問題。

2016年，受案增幅降到13.76%，但案件增量仍然處于高位，我們必須從“治本”層面深入思考，趟出一條新路。2016年7月，我們召開“訴源治理”工作會，并于8月正式下發(fā)《關于全面深入推進“訴源治理”的實施意見》，提出57項改革舉措。

到2018年，案件高速增長的態(tài)勢基本得以遏制，增幅比2016年再回落2.55個百分點，近年來首次逼近個位數(shù)。2019年2月，在深入總結評估前期工作實效后，又下發(fā)《關于持續(xù)深化成都法院“訴源治理”的實施意見》，提出29項新舉措。

今年1至9月，成都法院新收案件增幅同比再回落0.7個百分點，有12家法院受案增幅同比下降，7家法院受案絕對數(shù)同比減少。這種良好態(tài)勢的形成，得益于“訴源治理”將大量糾紛化解于訴前，相當于增加了一大批“編外法官”。

二、

深刻把握“立與破”的辯證關系，

走出思維誤區(qū)。

一直以來，有觀點認為“訴源治理”是“種了別人的田，荒了自己的地”。這實際上是對司法被動性的片面理解。人民法院不僅擔負著行使國家審判權的憲法職責，還負有推進法治建設、參與社會治理的責任。“訴源治理”既是為法官減負減壓、提升辦案質效的關鍵之策，更是落實以人民為中心、努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的根本之舉。

如果片面地恪守被動司法，不主動參與前端治理、不積極推動共建共享，任由案件如潮水般涌入法院，終有一天司法也將不能承受其重，最終“把法官逼走、把案子辦砸、把隊伍壓垮”。因此，我們深化“訴源治理”，推動做實人民調解第一道防線、做大行政調解與行業(yè)調解等第二道防線、做優(yōu)司法調解第三道防線，徹底扭轉目前一些地方將法院頂?shù)降谝坏婪谰€的不合理狀態(tài)。

今年開始，成都法院啟動了“蓉城法官講壇”，卓越法官主動深入社區(qū)，向公眾講解常發(fā)、多發(fā)、易發(fā)糾紛的防范與化解，力促矛盾化解于城鄉(xiāng)社區(qū)。如武侯法院選派法官擔任“法治指導員”，結對街道社區(qū)，“一對一”開展普法宣傳、糾紛預防、矛盾化解工作，今年成功將1314件糾紛化解于訴前。

三、

深刻把握“勢與力”的統(tǒng)合關系，

合力多方多元。

現(xiàn)代社會治理范式早已走出了各自為陣的窠臼，我們要深刻認識解紛力量的多元性，明確各級黨組織的領導作用。成都“訴源治理”的核心是“黨委領導、政府主導、司法推動、部門參與、社區(qū)自治”。

2018年12月，成都市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《關于深化社區(qū)“訴源治理”推進高品質和諧宜居城鄉(xiāng)社區(qū)建設的實施意見》。今年6月28日，成都市委組織召開全市城鄉(xiāng)社區(qū)“訴源治理”實質化運行推進會，并將轄區(qū)萬人起訴率、民商事糾紛增長率等指標納入市委市政府對區(qū)（市）縣和職能部門的目標考核。今年9月26日，四川省委全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關于建立健全“訴源治理”機制加強矛盾糾紛源頭預防和前端化解的指導意見》，在四川省全面推進“訴源治理”。

目前，各部門共謀解紛策略、共搭解紛平臺、共建解紛力量的態(tài)勢已經(jīng)形成，“訴源治理”已經(jīng)成為成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理、超大城市社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分、重要平臺抓手、重要評價指標。

四、

深刻把握“制與治”的推進關系，

形成規(guī)范體系。

推進“訴源治理”工作伊始，我們就將制度建設與法治化運行貫穿全程。在制度架構上，既出臺市級層面實施意見，又鼓勵各基層法院結合實際積極探索，目前已形成成華“社工調解”、雙流“訴非協(xié)同大超市”、彭州“家和促進”、新津“法治診所”、大邑“無訟社區(qū)”、蒲江“五老調解”等10余種模式，這些模式涵蓋城市“陌生社區(qū)”與鄉(xiāng)村“熟人社會”、覆蓋城鎮(zhèn)集中居住區(qū)與農村分散生活區(qū)，使“訴源治理”延伸到社區(qū)、鄉(xiāng)村、院落、樓棟、家庭。

在糾紛多發(fā)領域，成都中院先后與省保監(jiān)局及保險業(yè)協(xié)會、成都市公安局、司法局及自然資源、房管、人社部門等共同制定實施細則、會簽指導意見、共建解紛平臺，各基層法院積極向當?shù)攸h委政府匯報，與相關單位和組織共同孵化解紛組織、培育解紛力量。目前已基本形成制度化體系，包含14個實施意見、5個實施細則、13個工作規(guī)范。

五、

深刻把握“分與合”的力道關系，

實現(xiàn)共建共享。

“訴源治理”不是法院一家的事情，需要各部門、各組織充分履職，形成機制共建、工作共推、成果共享的良好格局。目前，我們已建成訴前、訴中、訴后三大平臺。

在訴的前端，建成線上線下多元解紛平臺。“線下”建成24個訴訟服務中心、73個訴訟服務點、305個社區(qū)訴訟服務站、12個專業(yè)化“一站式”解紛平臺，將大多數(shù)糾紛化解在訴前?！熬€上”建成“六位一體”高效集約訴訟服務體系，于2016年6月部署“和合智解”e調解平臺。

在訴的中端，建成訴訟與調解對接平臺，一體融合自助立案、自動導訴、在線調解、司法確認、簡案速裁。2018年以來，累計開展立案前委派調解2.11萬件，調解成功8556件；立案后委托調解6070件，調解成功3777件，調解成功率分別為40.48%、62.22%。

在訴的末端，建成社會治理決策參考平臺，依托成都法院司法智庫大數(shù)據(jù)中心，對糾紛解決全程管控，智能化采集數(shù)據(jù)、對比分析，常態(tài)化分析研判類型化案件，為前端社會治理提供決策參考，當好黨委政府的法治參謀助手。2018年以來累計發(fā)布（送）31份司法白皮書、305份司法建議，召開政府與法院聯(lián)席會議32次，與企業(yè)、高校、協(xié)會等座談交流30余場，向黨委報送金融類合同、預付型消費等針對性建議22條。

六、

深刻把握“防與解”的合力關系，

借力各方資源。

防線前移、高效解紛是“訴源治理”前端共治體系的核心，需要充分調動各方資源，形成合力。我們始終將防線層次化建設作為重點，形成“漏斗型”矛盾糾紛預防體系。

與相關機構共同孵化行業(yè)調解組織，與鄉(xiāng)村自治組織共同培育“五老”調解員、“新鄉(xiāng)賢”，將大量糾紛化解于萌芽狀態(tài)；通過“漏斗”進入調解的矛盾糾紛，再通過“一站式”解紛平臺高效化解。

加大與調解協(xié)同化解力度，2016年以來，全市法院選聘164個特邀調解組織和669名特邀調解員，建立包含114個律所和612名律師在內的律師調解名冊，共引導5.23萬件涉訴糾紛向調解分流。

同時，制定《調解前置操作規(guī)程》《特邀調解員管理辦法》《司法確認工作指導意見》等制度規(guī)范，著力補齊調解機制的程序和效力短板。

強化與公證協(xié)同化解實效，開展公證參與司法輔助事務試點，公證處指派公證員入駐法院，參與集中送達與調解，并探索引導當事人將具有給付內容的和解、調解協(xié)議向公證機構申請債權文書公證。

提升與仲裁協(xié)同化解水平，聯(lián)合成都仲裁委成立訴訟與仲裁銜接辦公室，仲裁員進駐法院引導當事人選擇仲裁解決糾紛。

七、

深刻把握“點與面”的聯(lián)動關系，

聚焦重點領域。

重點領域、重點行業(yè)、重大項目是糾紛訴訟的集中區(qū)域，通過對重點領域“訴源治理”，以點帶面促進整體“訴源治理”成效持續(xù)向好。

聚焦多發(fā)領域糾紛聯(lián)處，對全市矛盾糾紛現(xiàn)狀及其發(fā)展態(tài)勢深度研判，在已建立8個“一站式”解紛平臺基礎上，今年又新建4個，形成了涵蓋交通事故、勞動爭議、婚姻家事等12類主要糾紛的聯(lián)調機制。

有效整合行政機關、人民調解組織、行業(yè)協(xié)會、司法審判等資源，有機銜接相關解紛機制，促進90%以上多發(fā)類案分流化解。

保障重大項目建設，加強對項目決策階段的風險預判評估、法律風險提示，助推主管部門、行業(yè)組織及相關社區(qū)協(xié)力推進涉產業(yè)項目糾紛的源頭治理，基本形成“以企業(yè)或行業(yè)內自我化解為主、第三方調解為輔、仲裁和訴訟托底”的糾紛化解模式。2018年，全市法院將10余起近5000名業(yè)主提起的商品房銷售糾紛化解在訴外。

八、

深刻把握“內與外”的共治關系，

覆蓋全域全程。

推進法院外部“訴源治理”，需要與法院內部“衍生案件”治理同步。我們堅持將“訴源治理”貫穿所有法院、所有案件、所有流程，統(tǒng)籌推進刑事庭審實質化、民事庭審優(yōu)質化、行政訴訟優(yōu)化審、執(zhí)行“一體化”改革，形成法院內部各環(huán)節(jié)、各審理階段、不同審級之間有效化解糾紛新機制，著重提升一審案件審理質效，促進生效裁判自動履行，減少二審、執(zhí)行和涉訴信訪案件。剛性推行判后釋疑和類案參考案例制度，由第三方中立評估上訴風險，加強審執(zhí)聯(lián)動，推進裁判自動履行。

建立辦案質效管理中心，強化對案件審理、裁判文書撰寫的監(jiān)管指導，完善類案司法裁判標準量化體系，防范“同案不同判”，提升司法公信力。

激活休眠非訟程序，優(yōu)化訴訟分層機制，提升小額訴訟程序分流分層功能。充分調動專家、學者、律師、司法工作人員參與司法公信力建設，增強法律職業(yè)共同體之間的互信互助。

與市場監(jiān)管、銀行等單位共建社會信用信息共享平臺，將不誠信行為納入社會誠信體系建設，營造一處失信、處處受限的社會氛圍。

九、

深刻把握“治與智”的融合關系，

強化智慧支撐。

新科技革命的飛速發(fā)展，不僅深刻改變了人們的生活方式，也深刻改變著社會治理與司法審判方式。“訴源治理”需要緊緊抓住新科技革命的最新成果，主動適應社會治理模式、矛盾預防形式、糾紛解決方式的新要求，以“智慧法院”建設為核心，整合集約、跨界融合，為群眾提供立體化、全天候、普惠式的解紛服務。

2016年，成都法院自主研發(fā)“和合智解”e調解平臺，覆蓋互聯(lián)網(wǎng)PC和移動APP終端，并與調解組織、法院系統(tǒng)無縫對接，入駐成都市“天府市民云”平臺，使群眾足不出戶就能將糾紛便捷化解。2019年1月16日“和合智解”e調解平臺2.0版上線以來，已在線咨詢輔導45448人次，同比增長18.7倍，在線調解糾紛比2018年同期增長2倍。

成都基層法院也積極探索，如崇州法院推出“小崇”法律問答機器人、郫都法院“法創(chuàng)e空間”建設、雙流法院道交事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”系統(tǒng)等。

十、

深刻把握“時與效”的共進關系，

堅持久久為功。

“訴源治理”是破解“人案矛盾”的治本之舉，也是推進國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長效抓手，必須摒棄急功近利的速成認識，堅定滴水穿石的長遠信念。

從成都法院深化“訴源治理”的實踐分析，2016年至今，兩級法院案件增幅整體上呈逐漸回落態(tài)勢，但是在不同法院、不同案由（領域）、不同時間也會出現(xiàn)反復，呈波浪型態(tài)勢，我們認為這符合經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)律，也符合一項工作推進的運行情況。

因此，我們不以案件短期上升或下降作為評價“訴源治理”成效的唯一指標，而以是否形成了各部門、各單位、各組織共同推動“訴源治理”的態(tài)勢，是否促進了各部門、各行業(yè)、各主體變被動為主動的認識轉變，是否提升了人民群眾的滿意度和獲得感作為核心指標。我們始終將“訴源治理”作為一項長效工程，我們也堅信久久為功必將會碩果累累。

“潮平兩岸闊，

風正一帆懸。”

深化“訴源治理”的實踐

雖然發(fā)軔于成都

但其理念源遠流長

既是中華文明的歷史傳承

也是現(xiàn)代社會治理的不懈追求

成都法院將上下求索，持續(xù)深化

把“訴源治理”打造成新時代

堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的典型樣本

促進國家社會治理體系

和治理能力現(xiàn)代化！