湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處張效軍處長(zhǎng):加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任?

漸華 2019-10-10

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（本文系湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處張效軍處長(zhǎng)在中國(guó)政府采購(gòu)雜志社舉辦的“中國(guó)政府采購(gòu)創(chuàng)新發(fā)展大會(huì)暨全國(guó)電子化政府采購(gòu)論壇”上的講話，文章發(fā)表于《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2019年第9期。）

為推進(jìn)落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》中“強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任”的要求，湖南省財(cái)政廳選擇了27所省教育廳歸屬本科院校作為調(diào)研對(duì)象，其理由：一是這27所高校是我省高校的排頭兵，代表省屬高校采購(gòu)管理最高水平；二是采購(gòu)規(guī)模相對(duì)較大，采購(gòu)項(xiàng)目類別比較齊全，有利于發(fā)現(xiàn)和查找問(wèn)題；三是高校采購(gòu)具有復(fù)雜性、多樣性與季節(jié)性等特點(diǎn)，研究高校采購(gòu)管理，有利于行政事業(yè)單位借鑒經(jīng)驗(yàn)。從2019年6月份開(kāi)始，我們對(duì)省內(nèi)27所高校（其中長(zhǎng)沙市10所、長(zhǎng)沙市外17所）開(kāi)展了采購(gòu)人履行主體責(zé)任情況調(diào)研。通過(guò)實(shí)地調(diào)研、座談交流、問(wèn)卷調(diào)查，梳理問(wèn)題和分析原因，提出了加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的相關(guān)建議。

一、采購(gòu)人履行主體責(zé)任存在的主要問(wèn)題

1.主體責(zé)任認(rèn)知存在理解偏差。

一是對(duì)采購(gòu)人主體責(zé)任認(rèn)識(shí)有偏差。采購(gòu)人主體責(zé)任本是一個(gè)責(zé)任聯(lián)合體，高校對(duì)采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，應(yīng)是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，相關(guān)部門和崗位人員承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任，然而大多數(shù)高校卻認(rèn)為，采購(gòu)人責(zé)任主體僅限于采購(gòu)管理職能部門如招投標(biāo)采購(gòu)中心或資產(chǎn)管理處。二是對(duì)采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行認(rèn)識(shí)有偏差。不少高校認(rèn)為采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行僅限于開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。三是對(duì)采購(gòu)結(jié)果的影響因素認(rèn)識(shí)有偏差。一些高校認(rèn)為，只要采購(gòu)過(guò)程程序到位了，采購(gòu)結(jié)果自然就好。其實(shí)不然，采購(gòu)結(jié)果是全部采購(gòu)活動(dòng)的集中體現(xiàn)，影響采購(gòu)結(jié)果的環(huán)節(jié)和因素會(huì)很多。

2.主體責(zé)任明晰存在邊界模糊。

一是高校黨委履行主體責(zé)任不明晰。高校黨委履行采購(gòu)人主體責(zé)任，本應(yīng)著力于建制度、抓落實(shí)，以制度規(guī)范管理，用督查強(qiáng)化職責(zé)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高校往往以黨委會(huì)或者校長(zhǎng)辦公會(huì)的形式來(lái)決定采購(gòu)管理中的一些具體問(wèn)題，履職方式既不規(guī)范，也影響采購(gòu)管理效率。二是職能部門履行主體責(zé)任不明晰。一方面，高校都建立了開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的相關(guān)制度，對(duì)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)作出了具體規(guī)范，但沒(méi)有明確相關(guān)部門的職能職責(zé)要求，主體責(zé)任不明晰。另一方面，高校普遍沒(méi)有對(duì)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)環(huán)節(jié)之外的采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行流程進(jìn)行制度規(guī)范，使得有關(guān)職能部門的主體責(zé)任缺失。三是崗位人員履行主體責(zé)任不明晰。從采購(gòu)管理制度看，高校普遍存在崗位職能職責(zé)不明晰的問(wèn)題，沒(méi)有根據(jù)崗位職能職責(zé)要求，建立權(quán)責(zé)匹配的管理機(jī)制。一些高校采取從經(jīng)辦人員到校長(zhǎng)逐級(jí)背書(shū)的方式，共同擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。有的高校校長(zhǎng)感嘆：“一份長(zhǎng)長(zhǎng)的簽字清單，看似都簽了字，實(shí)際上權(quán)利與責(zé)任并沒(méi)有清晰地體現(xiàn)出來(lái)。”

3.主體責(zé)任落實(shí)存在目標(biāo)差距。

一是簡(jiǎn)政放權(quán)政策落實(shí)有差距。分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)逐年提高的同時(shí)，對(duì)高校進(jìn)口設(shè)備實(shí)行備案管理，給予高校教學(xué)科研儀器設(shè)備采購(gòu)更大的自主權(quán)。從調(diào)研情況看，一些高校存在觀望心理，怕做錯(cuò)，怕追責(zé)，沒(méi)有根據(jù)相關(guān)文件精神，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況制定可操作的規(guī)章制度，使得好政策沒(méi)有落實(shí)好。二是采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效率有差距。“中央財(cái)政支持地方高校改革發(fā)展資金”和“高校‘雙一流’建設(shè)專項(xiàng)資金”（簡(jiǎn)稱兩項(xiàng)專項(xiàng)資金）是采購(gòu)預(yù)算的主要來(lái)源之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年27所高校普遍存在當(dāng)年的資金當(dāng)年難以全部用完的情況，有的執(zhí)行周期長(zhǎng)達(dá)兩年。三是采購(gòu)主體責(zé)任落實(shí)有差距。高校普遍沒(méi)有建立權(quán)責(zé)明晰、約束有力的內(nèi)控制度，使得政策落實(shí)不到位、采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效率差等方面的主體責(zé)任難以落實(shí)到相關(guān)部門或責(zé)任人。

4.主體責(zé)任履行存在能力不足。

無(wú)論是從履行采購(gòu)人主體責(zé)任的內(nèi)在要求，還是采購(gòu)管理的外部環(huán)境來(lái)看，都對(duì)采購(gòu)管理能力提出了更高要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分高校不是沒(méi)有設(shè)置專職的采購(gòu)管理部門，就是采購(gòu)專職工作人員專業(yè)不匹配、從業(yè)時(shí)間短，采購(gòu)管理專業(yè)能力整體不強(qiáng)。

二、履行好采購(gòu)人主體責(zé)任要把握的關(guān)鍵點(diǎn)

1.采購(gòu)管理能力事關(guān)高校治理能力。

高校采購(gòu)涉及教學(xué)、科研、管理等多方面，采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行本身就是高校經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，采購(gòu)結(jié)果是高校履行職能職責(zé)的物質(zhì)保障。部屬高校有的已經(jīng)把采購(gòu)管理上升到學(xué)校治理的高度，把提升采購(gòu)管理能力作為學(xué)校管理水平和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，在制度建設(shè)方面更具系統(tǒng)化、規(guī)范化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省屬高校在管理理念上差距明顯，僅把采購(gòu)管理作為一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作，制度建設(shè)碎片化，約束力較低。

2.采購(gòu)預(yù)算是部門預(yù)算的關(guān)鍵少數(shù)。

按照支出方式歸類，部門預(yù)算支出包括撥付支出類和采購(gòu)支出類。2018年，27所省屬高校撥付支出類占比較高，但由于有明確的支付對(duì)象和支付金額，在信息化技術(shù)條件下，這類支出的管理難度顯著降低。相反，采購(gòu)支出類要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的采購(gòu)流程，要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置資源，執(zhí)行難度更復(fù)雜，管理要求更專業(yè)，實(shí)際上是部門預(yù)算管理中的“關(guān)鍵少數(shù)”，也是高校部門預(yù)算管理中的主要矛盾。

3.采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行要求協(xié)同管理。

采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行涉及采購(gòu)人內(nèi)部管理部門，也涉及相關(guān)主管部門，各單位各部門協(xié)同管理、密切配合是做好采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的重要前提。從調(diào)研情況看，省屬高校沒(méi)有建立采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行協(xié)同管理機(jī)制是采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效率低的主要原因。

4.高校采購(gòu)工作有其特殊性。

首先，省屬高校部門預(yù)算是一個(gè)典型的“吃飯預(yù)算”，其用于教學(xué)科研儀器設(shè)備采購(gòu)及實(shí)驗(yàn)室等軟實(shí)力建設(shè)的資金主要來(lái)源于兩項(xiàng)專項(xiàng)資金，也是高校采購(gòu)預(yù)算的主要來(lái)源。中央專項(xiàng)資金下達(dá)較晚，省屬高校難以有計(jì)劃統(tǒng)籌使用，實(shí)現(xiàn)當(dāng)年資金當(dāng)年用好的目標(biāo)，對(duì)采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行提出了更高要求。其次，高校采購(gòu)具有明顯的季節(jié)性。高校采購(gòu)活動(dòng)主要集中在兩個(gè)假期，尤其是暑假期間，這對(duì)采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行提出了特殊要求。再次，高校采購(gòu)的教學(xué)科研儀器設(shè)備具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)相關(guān)部門的采購(gòu)管理能力提出了專業(yè)要求。

三、壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的建議

按照政府采購(gòu)改革的新要求，建議用“四個(gè)機(jī)制”壓實(shí)高校采購(gòu)人主體責(zé)任。

1.建立高校黨委履行采購(gòu)人主體責(zé)任的管理機(jī)制。

高校黨委強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，要提高對(duì)采購(gòu)管理能力建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)；要在完善制度建設(shè)，加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)等方面發(fā)揮職能作用；要抓好采購(gòu)隊(duì)伍管理建設(shè)，打造一支廉潔、擔(dān)當(dāng)、專業(yè)的高素質(zhì)隊(duì)伍，探索采購(gòu)官、采購(gòu)專員制度改革實(shí)踐。采購(gòu)職能部門轉(zhuǎn)變履職方式，結(jié)合本單位實(shí)際完善采購(gòu)管理制度體系，宣傳、引導(dǎo)、幫助真正承擔(dān)采購(gòu)任務(wù)的二級(jí)單位和使用人履行好職責(zé)。采購(gòu)崗位人員要全面了解和掌握與采購(gòu)工作相關(guān)的知識(shí)，不斷提升綜合業(yè)務(wù)能力。采購(gòu)監(jiān)管部門要加大采購(gòu)工作人員的培訓(xùn)力度，幫助采購(gòu)專職人員提升專業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)履職擔(dān)責(zé)的能力。

2.建立采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行全流程內(nèi)控制度的約束機(jī)制。

監(jiān)管部門要對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，包括明確主要流程、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和原則要求。高校黨委要根據(jù)指導(dǎo)性意見(jiàn)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定操作性強(qiáng)的采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行全流程內(nèi)控制度體系。高校采購(gòu)內(nèi)控制度作為監(jiān)管部門采購(gòu)內(nèi)控制度體系的有機(jī)組成部分，可作為巡視、審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行的重要依據(jù)。

3.建立兩項(xiàng)專項(xiàng)資金“綠色通道”的工作機(jī)制。

兩項(xiàng)專項(xiàng)資金是本省省屬高校建設(shè)“雙一流”高校的重要支撐，建立兩項(xiàng)專項(xiàng)資金支出管理“綠色通道”的工作機(jī)制，對(duì)管好用好兩項(xiàng)專項(xiàng)資金非常重要。

4.建立采購(gòu)信息綜合管理運(yùn)用的聯(lián)通機(jī)制。

加強(qiáng)采購(gòu)管理信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快采購(gòu)信息數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)用，構(gòu)建政府采購(gòu)信息大數(shù)據(jù)庫(kù)，建立省屬高校采購(gòu)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)高校供應(yīng)商、采購(gòu)信息、評(píng)審專家等信息共享；加快全省電子采購(gòu)網(wǎng)上商城建設(shè)，發(fā)揮采購(gòu)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，提高零星采購(gòu)效率和效益，提高采購(gòu)管理透明度；加快采購(gòu)誠(chéng)信體系建設(shè)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)開(kāi)展采購(gòu)信用管理，建立聯(lián)合懲戒機(jī)制和正向激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范采購(gòu)市場(chǎng)主體行為。

中國(guó)政府采購(gòu)雜志社

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