一、案例回放：

　　案例一：2015年，某集采機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人委托，對(duì)某通信平臺(tái)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。招標(biāo)公告中設(shè)定的資格條件之一是投標(biāo)人要符合《政府采購(gòu)法》第二十二條的規(guī)定，且“具有獨(dú)立法人資格”。招標(biāo)公告發(fā)布后，某電信公司分公司提出了詢問：分公司可以參與本項(xiàng)目的投標(biāo)嗎？

　　案例二：2014年，某集采機(jī)構(gòu)受某學(xué)校委托，就學(xué)校食堂承包經(jīng)營(yíng)進(jìn)行公開招標(biāo)。在招標(biāo)公告中，設(shè)定的資格條件之一是供應(yīng)商要符合《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定的基本條件并要求提供相應(yīng)的證明材料。招標(biāo)公告發(fā)布后，某自然人提出了詢問：自然人投標(biāo)應(yīng)如何提供證明材料？

二、問題引出：

1. 政府采購(gòu)項(xiàng)目中的資格條件能否要求獨(dú)立法人？政府采購(gòu)法第二十二條規(guī)定的“具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”應(yīng)如何理解？

2. 對(duì)照《政府采購(gòu)法》第二十二條的規(guī)定，對(duì)自然人投標(biāo)的應(yīng)如何要求其提供證明材料？

三、案例分析：

　　案例一：

　　《政府采購(gòu)法》第二十二條明確規(guī)定供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。根據(jù)《公司法》第十四條規(guī)定，分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)。既然分公司作為總公司的分支機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，如果資格條件要求“具有獨(dú)立法人資格”，按此規(guī)定分公司就不能參與投標(biāo)。

　　政府采購(gòu)法體系下，投標(biāo)人可以是法人、其他組織或者自然人。招投標(biāo)法體系下，投標(biāo)人可以是除法人外的其他組織，對(duì)于科研項(xiàng)目的招標(biāo)，投標(biāo)人還可以是自然人。倘若資格部分要求投標(biāo)人是獨(dú)立法人是對(duì)投標(biāo)人組織形式的限制，排斥了潛在投標(biāo)人。據(jù)此，上述集采機(jī)構(gòu)把“獨(dú)立法人”作為資格條件顯然是不合法的。

　　法人、自然人得獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，故其可以供應(yīng)商身份參加政府采購(gòu)活動(dòng)幾乎沒有爭(zhēng)議，在此不作討論。而目前爭(zhēng)議較大的是，對(duì)于《政府采購(gòu)法》第二十一條中的“其他組織”如何理解。我認(rèn)為，之所以在這一問題上產(chǎn)生較大分歧，是由于將《政府采購(gòu)法》的“其他組織”以及《民事訴訟法》第四十八條規(guī)定的“其他組織”混同。然而，這兩個(gè)“其他組織”雖然表述一致，但無論是內(nèi)涵還是外延均存在較大區(qū)別，不能等同或混用。析言之，民事訴訟法主要用于調(diào)整和規(guī)范民事訴訟活動(dòng)，其關(guān)于主體的規(guī)定主要用于判定相應(yīng)主體是否具備參與訴訟活動(dòng)的資格；而政府采購(gòu)法主要用于規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，尤其側(cè)重于保護(hù)政府采購(gòu)人當(dāng)事人的合法權(quán)益，這就對(duì)于供應(yīng)商承擔(dān)民事責(zé)任的能力提出了較高要求，一旦供應(yīng)商不具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，出現(xiàn)違約等情形，采購(gòu)人將面臨無法要求賠償和追責(zé)的法律風(fēng)險(xiǎn)?？梢姡少?gòu)法關(guān)于主體的規(guī)定更側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)的防范和責(zé)任的承擔(dān)。

　　那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何理解政府采購(gòu)法所規(guī)定的“其他組織”呢？結(jié)合2017年頒布的《民法總則》第四章的規(guī)定，我認(rèn)為《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定的“其他組織”應(yīng)包括本章所規(guī)定的非法人組織和特定行業(yè)的企業(yè)法人分支機(jī)構(gòu)。非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織，包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。對(duì)于非法人組織對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任的問題，民法通則第一百零四條已明確規(guī)定，即“非法人組織的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任?！保鶕?jù)這一規(guī)定，結(jié)合民法學(xué)關(guān)于不同民事主體責(zé)任承擔(dān)的一般理論，非法人組織對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任應(yīng)是有順序及層次的，即先由非法人組織以其自有財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任，這是第一層次，不足部分則由其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任，這是第二層次，換言之，其出資人或者設(shè)立人系“終局責(zé)任人”。值得注意的是，在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的釋義中，已經(jīng)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了探討，該釋義明確認(rèn)可個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)具備以供應(yīng)商身份參加政府采購(gòu)活動(dòng)的資格。

　　至于企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)，我認(rèn)為，具備以供應(yīng)商身份參與政府采購(gòu)活動(dòng)的主體應(yīng)僅限于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》釋義中所列舉的“銀行、保險(xiǎn)、石油石化、電力、電信”等特殊行業(yè)。涉及前述行業(yè)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其參與主體往往是相應(yīng)企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)，之所以可以允許這些企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)以自己名義參加政府采購(gòu)活動(dòng)，一是這些行業(yè)所涉企業(yè)總部往往集中于北京上海等一線城市，如強(qiáng)制要求其以法人名義參與一般性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者政府采購(gòu)活動(dòng)極其不便利（例如包括簽章、提供證明材料在內(nèi)的流程性行為就會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間），這將嚴(yán)重影響政府采購(gòu)活動(dòng)的效率。故實(shí)踐中，一般是以分布于各地的分支機(jī)構(gòu)的名義參與所在地發(fā)生的包括政府采購(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。至于民事責(zé)任的承擔(dān)問題，即使在政府采購(gòu)活動(dòng)中相關(guān)分支機(jī)構(gòu)對(duì)外產(chǎn)生債務(wù)，但在這些行業(yè)中，其所屬法人雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及完善的組織機(jī)構(gòu)也足以保證其償債能力。對(duì)于其他一般行業(yè)的企業(yè)法人分支機(jī)構(gòu)，因其不具備前述特定行業(yè)相關(guān)特性，應(yīng)禁止其分支機(jī)構(gòu)以供應(yīng)商身份參與政府采購(gòu)活動(dòng)，有利于保證采購(gòu)活動(dòng)有序進(jìn)行。

　　至于個(gè)體工商戶，雖然釋義中將個(gè)體工商戶列在“其他組織”中，但我認(rèn)為個(gè)體工商戶并非適格的供應(yīng)商。民法總則頒行于政府采購(gòu)法實(shí)施條例之后，其第二章第四節(jié)對(duì)個(gè)體工商戶的概念作了明確規(guī)定，即“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶”，在民法總則中，立法者將有關(guān)個(gè)體工商戶的規(guī)定置于第二章“自然人”第四節(jié)中，而并未將個(gè)體工商戶列入第四章的非法人組織之列，可見將其視為“自然人”的特殊形態(tài)更為適宜。此外，通過考察不同市場(chǎng)主體的組織形式或經(jīng)營(yíng)模式，我們也可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)體工商戶雖然也需領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但就目前的財(cái)產(chǎn)登記制度而言，不動(dòng)產(chǎn)或者機(jī)動(dòng)車等特殊動(dòng)產(chǎn)均不可以以個(gè)體工商戶為權(quán)利人進(jìn)行登記，個(gè)體工商戶也不可以自己的名義在銀行開立賬戶，其名下幾乎不可能存在任何資產(chǎn)，這就導(dǎo)致其幾乎不具備任何責(zé)任能力，故而關(guān)于其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所負(fù)債務(wù)的承擔(dān)問題，民法總則如此規(guī)定：個(gè)體工商戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營(yíng)的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；家庭經(jīng)營(yíng)的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)。綜上所述，我認(rèn)為如果個(gè)體工商戶想?yún)⑴c政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)以自然人的名義參加。

　　案例二：

　　《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十七條對(duì)供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)所應(yīng)提供的資格條件材料作了規(guī)定，通過分解該條文，可見除了第五項(xiàng)屬于兜底性規(guī)定之外，第一至第四項(xiàng)所列舉的都是內(nèi)容與形式相當(dāng)明確的證明材料，而就其中的第一項(xiàng)關(guān)于主體身份的證明材料以及第三項(xiàng)關(guān)于履約資質(zhì)的證明材料而言，無論是對(duì)法人、其他組織還是自然人，所應(yīng)提供材料的范圍及獲取相關(guān)材料的途徑都是比較確定的。

　　容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的是第二項(xiàng)關(guān)于經(jīng)濟(jì)狀況的材料以及第四項(xiàng)關(guān)于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無違法記錄（誠(chéng)信記錄）的材料，就我國(guó)現(xiàn)階段信用體系的建設(shè)程度以及相應(yīng)技術(shù)手段的發(fā)展程度而言，法人及其他組織作為法律擬制的主體，從設(shè)立登記到經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要過程，都比較容易通過相應(yīng)技術(shù)手段予以監(jiān)控，無論是財(cái)務(wù)狀況報(bào)告還是無違法記錄等材料的指向性及獲取途徑都比較容易確定，而自然人不同于前述主體的重要特點(diǎn)在于其不僅作為從事市場(chǎng)交易的商主體，也作為普通民事活動(dòng)的民事主體廣泛參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，故對(duì)其財(cái)務(wù)狀況及誠(chéng)信程度的考量尺度及范圍均與法人及其他組織有一定區(qū)別。

　　結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，我認(rèn)為除了傳統(tǒng)的出具銀行交易明細(xì)、征信報(bào)告、公安機(jī)關(guān)出具的無犯罪記錄證明等手段之外，也應(yīng)當(dāng)充分考慮到現(xiàn)代社會(huì)財(cái)產(chǎn)形態(tài)多元化等特征，充分利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的成果，通過諸如支付寶的芝麻信用評(píng)分、人民法院的失信發(fā)布平臺(tái)、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度、網(wǎng)絡(luò)社交媒體的處罰規(guī)則等，來甄別自然人的財(cái)產(chǎn)狀況及信用等級(jí)。

四、法律、法規(guī)鏈接：

　　《政府采購(gòu)法》

　　第二十一條  供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。

　　第二十二條  供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

　?。ㄒ唬┚哂歇?dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；

　?。ǘ┚哂辛己玫纳虡I(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；

　?。ㄈ┚哂新男泻贤匦璧脑O(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；

　　（四）有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；

　?。ㄎ澹﹨⒓诱少?gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒有重大違法記錄；

　　（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

　　采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

　　《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》

　　第二十五條   投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或者其他組織。

　　依法招標(biāo)的科研項(xiàng)目允許個(gè)人參加投標(biāo)的，投標(biāo)的個(gè)人適用本法有關(guān)投標(biāo)人的規(guī)定。

　　《中華人民共和國(guó)公司法》

　　第十四條　公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)。

　　《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》

　　第四十八條  公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。

　　法人由其法定代表人進(jìn)行訴訟。其他組織由其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴訟。

　　《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》

　　第五十二條  民事訴訟法第四十八條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：

　?。ㄒ唬┮婪ǖ怯涱I(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)；

　?。ǘ┮婪ǖ怯涱I(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合伙企業(yè)；

　?。ㄈ┮婪ǖ怯涱I(lǐng)取我國(guó)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)；

　?。ㄋ模┮婪ǔ闪⒌纳鐣?huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)；

　?。ㄎ澹┮婪ㄔO(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法人的分支機(jī)構(gòu)；

　?。┮婪ㄔO(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)；

　　（七）經(jīng)依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)；

　?。ò耍┢渌媳緱l規(guī)定條件的組織。

　　《民法總則》

　　第五十四條　自然人從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)依法登記，為個(gè)體工商戶。個(gè)體工商戶可以起字號(hào)。

　　第五十六條　個(gè)體工商戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營(yíng)的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；家庭經(jīng)營(yíng)的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；無法區(qū)分的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)。

　　第一百零二條　非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織。

　　非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

　　第一百零四條　非法人組織的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

　　《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》

　　第十七條　參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備政府采購(gòu)法第二十二條第一款規(guī)定的條件，提供下列材料：

　?。ㄒ唬┓ㄈ嘶蛘咂渌M織的營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證明文件，自然人的身份證明；

　　（二）財(cái)務(wù)狀況報(bào)告，依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的相關(guān)材料；

　　（三）具備履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的證明材料；

　?。ㄋ模﹨⒓诱少?gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒有重大違法記錄的書面聲明；

　?。ㄎ澹┚邆浞伞⑿姓ㄒ?guī)規(guī)定的其他條件的證明材料。

　　采購(gòu)項(xiàng)目有特殊要求的，供應(yīng)商還應(yīng)當(dāng)提供其符合特殊要求的證明材料或者情況說明。