井田制明確了土地國有，耕種者只有使用權(quán)而無所有權(quán)，不能買賣土地，定期繳納賦役?！睹献印飞嫌涊d當(dāng)時的情景是：同養(yǎng)公田，公事畢乃敢治私。表明當(dāng)時由于勞動工具簡單，生產(chǎn)力低下，種田是由幾家?guī)讘粼谝黄鸸餐瑒趧拥?。但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展和鐵器、牛耕的普及，生產(chǎn)力得到了大幅提高，開始出現(xiàn)了一家一戶分散生產(chǎn)的勞動形式。于是便產(chǎn)生了公私有別，對私田用心經(jīng)營、精耕細(xì)作，對公田則應(yīng)付了事。這樣，便出現(xiàn)了“公田不治”的景象。

面對公田日漸荒涼，國家稅收日趨窮蹙的現(xiàn)狀，企圖富國強兵、稱霸諸侯的齊桓公任用管仲大膽變革，開啟了春秋戰(zhàn)國時期土地制度改革的序幕。

管仲提出：“相地而衰征，則民不移”的改革方針。簡意就是按照土地的好壞和產(chǎn)量高低有差別地征稅，這樣就會讓老百姓安心生產(chǎn)，不會因田薄稅重而破產(chǎn)逃亡。其措施主要有二：一是“均地分力”。管仲將公田也分配給農(nóng)民耕種，變集體勞作為分散的一家一戶式的個體經(jīng)營。如此一來，無論公田私田，農(nóng)民都會盡力耕種，因為除上交一定的賦稅外，剩余產(chǎn)量均歸自己所有。二是“與之分貨”。這個舉措就更關(guān)鍵了，就是要按照土地質(zhì)量測定糧食產(chǎn)量，然后按比例將一部分收成交給國家，其余部分留給自己。

管仲的改革措施在當(dāng)時起到了三個作用：一是增加農(nóng)民收入，提高了生產(chǎn)積極性。因為他按土地肥瘠、水利豐桔有差別地收稅，與都按好田征稅相比，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證農(nóng)民不管是豐年還是歉年，都有比原來多的收入。二是平均稅負(fù)，增加了生產(chǎn)效率。實行有差別地征稅，可以防止部分農(nóng)民因為田地貧瘠不能負(fù)擔(dān)重稅而發(fā)生逃亡，讓所有農(nóng)民都安心穩(wěn)定地留在田地里耕作，不僅維護(hù)了社會治安，還會大大提高勞動效率。三是穩(wěn)定國家稅源，持續(xù)增加財政收入。農(nóng)民都安定下來，不四處移動，使得國家征稅工作可以穩(wěn)定而高效地進(jìn)行，將公田分給農(nóng)民，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時，也增加了國家的收入，實現(xiàn)公私雙贏。正是在管仲的改革之下，齊國國力迅速增強，齊桓公“九合諸侯，一匡天下”，成就了春秋第一霸的功業(yè)。

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人口的繁衍，越來越多的人開始墾荒、開拓耕田，而這些新墾土地起初并不在國家計稅范圍內(nèi)，即便是管仲的改革，也認(rèn)為國家分配的土地已經(jīng)夠農(nóng)民勞作的了，征稅范圍固定在國家分配給農(nóng)民的份地。承認(rèn)拓荒，按照農(nóng)民實際占有土地而非國家分配的份地計稅成為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、擴大稅源的不二選擇。但這樣一來，國家只看農(nóng)民實際占有土地面積，耕種者在所不問，即默認(rèn)了私下的土地買賣行為，也就變相承認(rèn)了土地的私有化。這一影響深遠(yuǎn)、意義深刻的變化是從魯國初稅畝開始的。

初是開始的意思，稅畝則表示按畝征稅?！蹲髠鳌酚涊d，魯宣公十五年（公元前594年），魯國為了增加收入，規(guī)定不論公田、私田，一律按畝征稅。如此一來，大量隱匿在私人手中的拓荒地又被暴露在國家稅收體制之下，國家財政收入因此而得到大幅提升。在魯國實行初稅畝后，楚國、鄭國、晉國等紛紛效仿，掀起了春秋戰(zhàn)國時代土地私有化的浪潮。例如秦簡公七年（公元前408年），秦國實行“初租禾”的征稅方法，亦即按照田畝數(shù)量征收禾租，這個方法和初稅畝本質(zhì)上也是一樣的。

初稅畝只是國家默認(rèn)私下的土地買賣，變相承認(rèn)土地的私有化，而商鞅變法則是第一次用法律確立了土地私有制，徹底終結(jié)了以井田制為代表的土地國有制，中國延續(xù)兩千多年的私有土地制度自此始矣。