秦朝建立后，把商鞅變法確立的縣制推向全國，可以說一直沿用到今天。秦朝當然無法直接管理幾百個縣，這就需要在縣上面設立郡，這就是郡縣制。秦朝最初設立了36郡，后來增加到48郡（王國維考據(jù)）。中央王朝直接管轄近50個郡也有些力不從心，這也是許多人認為秦朝應對秦末農(nóng)民起義軟弱無力原因之所在，只是秦朝君臣來不及思考這個問題就被推翻了。

劉邦建立漢朝其實是秦滅六國的再版，韓信滅掉的各王國都成了漢朝郡縣。劉邦在消滅異姓王后實行的是“郡國并舉”模式，幾乎一大半國土都處于諸侯控制下。等到漢景帝削藩與漢武帝開拓封疆，漢朝突然發(fā)現(xiàn)全國有近百個郡（國），中央王朝直接管理這么多郡（國）再次出現(xiàn)力不從心。漢武帝干脆借鑒《禹貢》九州制度，全國設立十三州（部）。雖然這時的州只是監(jiān)察單位，但儼然是地方州郡縣三級制度。東漢沿襲了西漢州郡縣制度，只是司隸校尉部正式改名司隸州，甚至州刺史在出現(xiàn)地方危機時升格為州牧，授予軍政大權(quán)。

黃巾之亂后的地方軍閥其實都是一批州牧，例如幽州牧公孫瓚、平州牧公孫度、冀州牧袁紹、兗州牧曹操、徐州牧陶謙、荊州牧劉表、益州牧劉璋。等到西晉統(tǒng)一全國，已經(jīng)從十三州增加到二十一州，包括從交州分出的廣州。地方的州越來越多，隋朝統(tǒng)一全國時已經(jīng)兩百多個州，五百多個郡，一千多個縣。隋朝干脆廢掉郡，實行州縣兩級制，重復秦朝的錯誤，也重復秦朝的短命而亡。

唐朝建立后，面臨著漢朝建立的地方一級行政區(qū)過多問題。唐太宗干脆在州上面設立道，從而出現(xiàn)道州縣三級制度，這其實是漢朝州郡縣三級制度的翻版。唐朝也面領著漢朝后期頻繁地方戰(zhàn)事的壓力，也授予道的長官軍政大權(quán) 這就是節(jié)度使。漢朝末年軍閥割據(jù)，一批牛人都是州牧。唐朝后期甚至五代也是軍閥割據(jù)，一批牛人都是節(jié)度使。宣武軍節(jié)度使朱溫、河東節(jié)度使李克用、淮南節(jié)度使楊行密，就是當時的“新三國巨頭”。

曾但任過宋州歸德軍節(jié)度使的趙匡胤通過兵變建立了宋朝，可以說趙匡胤是古代最后一個軍閥，而且終結(jié)了軍閥制度。趙匡胤矯枉過正解除朝中大將兵權(quán)，節(jié)度使成來榮譽頭銜，地方變成路州（府、軍）縣三級制度。不過，路不設行政長官，而是軍事、財政、司法直接由中央派人管理。這種制度導致地方虛弱無力，不僅無力反抗中央，而且無力抗擊外地入侵 。經(jīng)濟繁榮，人口眾多，裝備精良，宋朝卻一直被北方少數(shù)民族壓著打。不得不說宋朝這種地方虛弱的行政制度，需要承擔責任。

后來的元朝矯枉過正，賦予行省極大的權(quán)力，這也導致元朝末年王保保等人不服從中央。明朝沿襲元朝的制度，但把行省細化，甚至后來撤銷行省改為承宣布政司。不過，戰(zhàn)時還是設置巡撫負責一個“行省”的軍政事務。明朝沒有出現(xiàn)巡撫變成州牧或節(jié)度使的現(xiàn)象，清朝繼續(xù)沿襲不料在湘軍崛起后總督與巡撫變成了當年的州牧、節(jié)度使，出現(xiàn)新一輪的軍閥割據(jù)。

兩級地方制顯然不能保證有效統(tǒng)治，畢竟中國版圖遼闊人口眾多，按照歐洲模式每個省都是一個大國。有些人幻想中國象美國那樣設置五十個省，這些“書生”焉不知中國人口是美國5倍則需要設置兩百多個省？兩百多個省不是照樣需要上面增加一級行政單位才能有效管理？