辦案機構(gòu)分歧意見

辦案機構(gòu)對當(dāng)事人的違法行為如何處理產(chǎn)生了三種不同意見：

第一種意見認為，抽檢不合格和標簽不合格的五香蘿卜，均為該企業(yè)生產(chǎn)的同一批次產(chǎn)品，針對同一個標的物，該企業(yè)只實施了生產(chǎn)經(jīng)營五香蘿卜這一個違法行為，因此只能對當(dāng)事人的違法行為實施一次處罰。按照想象競合違法行為“擇一從重”的處理原則，該案應(yīng)以生產(chǎn)經(jīng)營超限量使用食品添加劑的食品進行處罰。

第二種意見認為，該企業(yè)實施了超限量使用苯甲酸和標簽上未標注苯甲酸添加劑名稱兩種違法行為，二者均與添加劑存在某種事實上的關(guān)聯(lián)，可以按照牽連的違法行為，以生產(chǎn)經(jīng)營超限量使用食品添加劑的食品“擇一從重”進行處罰。

第三種觀點認為，當(dāng)事人超限量使用添加劑和產(chǎn)品標簽上未標注添加劑名稱是兩種不同性質(zhì)的違法行為，二者之間不存在牽連關(guān)系。因此，對這兩種違法行為應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰。

評析

之所以存在上述分歧，癥結(jié)在于我國《行政處罰法》對此類違法行為如何定性處罰缺乏明確的規(guī)定，立法上的空白和滯后在很大程度上導(dǎo)致了執(zhí)法實踐中的無所適從，各地監(jiān)管部門做法也不一致。

筆者認為，類似案件，處罰各異，勢必影響行政執(zhí)法機關(guān)具體行政行為的公信力，有必要通過從理論上對一案多種違法行為本質(zhì)的探討來尋求合理的處斷方法。

首先，必須清楚本案中違法行為的個數(shù)。針對違法行為個數(shù)的認定，《行政處罰法》并未做統(tǒng)一規(guī)定，僅基于“一事不再罰”原則，在《行政處罰法》第二十四條規(guī)定了“對當(dāng)事人同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。但對于何謂“同一個違法行為”，卻沒有明確闡述。筆者認為，同一個違法行為應(yīng)當(dāng)具備獨立性、完整性、客觀性。所謂獨立性是指違法事實不依賴于其他事實能單獨存在；完整性是指違法事實的邏輯要件齊備，符合人們的認知習(xí)慣；客觀性是指違法事實不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。所以，“同一個違法行為”不是基于法律的規(guī)定，而是根據(jù)人們的經(jīng)驗、常識所能判定的“一事”。

第一種觀點中提到的“想象競合違法行為”，是指行為人實施了一個行為，但是其行為符合數(shù)個違法行為的構(gòu)成要件。對于此類違法行為，雖有數(shù)個結(jié)果，但行為只有一個，不能對一個行為進行重復(fù)評價。故想象競合的違法行為只能按照一個違法行為處理。

本案中的兩個違法行為：一是生產(chǎn)經(jīng)營超限量使用添加劑的食品，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第一款第（三）項進行處理；二是產(chǎn)品標簽上未依法標注所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項規(guī)定進行處理。超限量使用添加劑和標簽不符合法律規(guī)定是兩種不同性質(zhì)的違法行為，添加劑超標的產(chǎn)品不一定是標簽不合法的產(chǎn)品，而標簽不合法的產(chǎn)品也不一定是添加劑超標的產(chǎn)品，兩者之間具有可分性。因此，本案中第一種觀點不正確。

其次，必須清楚對當(dāng)事人的違法行為如何定性處理。面對一個復(fù)雜的食品行政處罰案件，要想正確適用法律，不僅要認定違法行為的個數(shù)，還要弄清楚兩個違法行為之間的關(guān)系。第二種觀點提到的“牽連的行政違法行為”，是指行為人以實施某一違法行為為目的，但其實施的手段或造成的后果又違反了其他法律的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的行政違法行為，且相互之間具有牽連關(guān)系。本案中，當(dāng)事人超限量使用添加劑和標簽上未標注添加劑名稱的違法行為，既不存在主觀上目的與手段的關(guān)聯(lián)，也不存在客觀上的因果關(guān)系。因此，第二種觀點不正確。

綜上，本案當(dāng)事人實施的是兩個相互獨立的違法行為，這兩個違法行為有各自的法律責(zé)任，不能擇一重處罰。因此，筆者同意第三種觀點，應(yīng)分別裁量，合并處罰。這樣處理既可防止對某些違法行為的漏罰，也更能體現(xiàn)行政處罰的“過罰相當(dāng)”原則。