10號(hào)文之前，雖然也出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范整理PPP的文件，而且還進(jìn)行了多輪項(xiàng)目庫(kù)和機(jī)構(gòu)庫(kù)的清理整頓工作，但仍然留下了一些空間，特別是在政府性基金預(yù)算使用和使用者付費(fèi)比例等方面沒(méi)有明確要求，使很多項(xiàng)目可以繞過(guò)10%的紅線、突破政府付費(fèi)的限制，被包裝成PPP項(xiàng)目。10號(hào)文的出臺(tái)給之前的政策打了個(gè)補(bǔ)丁，雖然有“矯枉過(guò)正”的嫌疑，但不失為一種合適的做法。

之所以說(shuō)10號(hào)文是PPP發(fā)展的一個(gè)分水嶺，主要源于10號(hào)文前后各界的表現(xiàn)。

10號(hào)文之前，在城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，大部分城市已經(jīng)“唯PPP而論”了。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，只要是基建投資項(xiàng)目，都想包裝成PPP；對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，只要是PPP項(xiàng)目，都會(huì)瘋搶?zhuān)粚?duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，只要是PPP模式，就會(huì)優(yōu)先放款。貌似哪個(gè)城市如果不做PPP，就是落伍的表現(xiàn)；哪個(gè)投資人如果沒(méi)有PPP業(yè)績(jī)，就無(wú)法在行業(yè)中立足。經(jīng)過(guò)幾輪的規(guī)范整頓后，大家想的更多的還是有哪些空子可以鉆，還有多少財(cái)承空間可以用，都在爭(zhēng)趕最后一趟班車(chē)，導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

10號(hào)文之后，通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，各方的表現(xiàn)已經(jīng)大為改觀了。作為地方政府，除了污水、垃圾處理等項(xiàng)目之外，已不再對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盲目包裝了；作為社會(huì)資本，已開(kāi)始審慎的對(duì)待PPP項(xiàng)目了；作為專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，也開(kāi)始積極探討PPP之外合規(guī)的基建投融資模式了。

由此可見(jiàn)，10號(hào)文起到了撥亂反治的效果，真正讓整個(gè)行業(yè)冷靜下來(lái)，認(rèn)真的思考如何做“真PPP”和真“做PPP”的事。業(yè)界的理性回歸有利于行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，狂奔4年多的PPP行業(yè)終于可以慢下來(lái)，認(rèn)真思考一些本源性的問(wèn)題，以謀求更好的發(fā)展。如最近開(kāi)始興起的“PPP術(shù)語(yǔ)”規(guī)范研討就是一個(gè)好的開(kāi)始。

眾所周知，財(cái)政預(yù)算有四本賬：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。10號(hào)文之前的所有PPP政策中，都強(qiáng)調(diào)了“一般公共預(yù)算支出10%”的紅線，但對(duì)于其他幾本賬都沒(méi)有提及。10號(hào)文除再次強(qiáng)調(diào)了這個(gè)紅線之外，還首次提出：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。”由于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是專(zhuān)款專(zhuān)用，所以意味著10號(hào)文首次明確堵死了從一般公共預(yù)算支出之外安排PPP項(xiàng)目支出的口子。雖然業(yè)內(nèi)現(xiàn)在還在討論這項(xiàng)規(guī)定的合理性，但無(wú)論是從字面理解還是官方解釋中，都已經(jīng)把“分母”確定了。“分母”確定了之后，PPP可用空間自然也就明確了，物有所值和財(cái)政承受才不會(huì)淪為一紙空文。

在3月13日的答記者問(wèn)中，財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人也就此進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的解釋?zhuān)圆蛔層谜曰痤A(yù)算，除了考慮防止“放大分母”和收支規(guī)模波動(dòng)大的問(wèn)題之外，還考慮到“政府性基金預(yù)算是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的主要償債來(lái)源，若再?gòu)恼曰痤A(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，容易造成‘一女多嫁’，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項(xiàng)目本身的可持續(xù)?！币簿褪钦f(shuō)，隨著專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政部已經(jīng)意識(shí)到地方政府在基金預(yù)算使用上存在“一女多嫁”這個(gè)問(wèn)題，如果不加以控制，極易產(chǎn)生償債風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合之前財(cái)政部已經(jīng)要求部分城市對(duì)區(qū)域內(nèi)未來(lái)的基金預(yù)算收入進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，說(shuō)明基金預(yù)算管理已經(jīng)從原來(lái)的“地方小金庫(kù)”變成“財(cái)政一盤(pán)棋”；再結(jié)合去年頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中提出的“將各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績(jī)效管理”，說(shuō)明未來(lái)將采取更加統(tǒng)籌規(guī)范、公開(kāi)透明的方式，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的管理，一方面防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要優(yōu)化財(cái)政資源配置、推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效、全面強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的管理。

10號(hào)文的出臺(tái)，僅僅是一個(gè)開(kāi)始。地方財(cái)政預(yù)算無(wú)序、無(wú)度使用的現(xiàn)象絕不僅僅存在于PPP領(lǐng)域，也絕不僅僅存在于政府性基金預(yù)算方面。隨著財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的全面推進(jìn)，更多的正負(fù)面清單將會(huì)出現(xiàn)。

在中國(guó)城市建設(shè)投融資領(lǐng)域，有一個(gè)詞是都不愿意說(shuō)，但又不得不說(shuō)的，那就是“土地財(cái)政”。從投入產(chǎn)出的邏輯上來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政無(wú)可厚非，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)地方的管理者和運(yùn)營(yíng)者，政府投資的重點(diǎn)應(yīng)該在于公益和準(zhǔn)公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上。這些投資帶來(lái)的效應(yīng)就是會(huì)吸引更多的居民和企業(yè)來(lái)入住，進(jìn)而帶動(dòng)消費(fèi)和稅收，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政收入，彌補(bǔ)前期的政府投資。但是這個(gè)城市建設(shè)邏輯中有個(gè)重要的問(wèn)題，就是短期投資和長(zhǎng)期獲益之間存在一個(gè)時(shí)間差，而彌補(bǔ)這個(gè)時(shí)間差最好的工具就是基于土地收益的金融工具。大量的基建投資形成的固定資產(chǎn)本身是沒(méi)有價(jià)值的，但對(duì)周邊的土地價(jià)值提升作用是非常明顯的。通過(guò)土地增值收益彌補(bǔ)基建投資，在短期內(nèi)形成可觀的地方政府財(cái)力用于還款和支撐后續(xù)的投入，待人口和產(chǎn)業(yè)積累到一定水平、稅收可以接續(xù)之后，土地財(cái)政逐漸退出歷史舞臺(tái)，土地出讓收入讓位于物業(yè)稅，這是一個(gè)大勢(shì)所趨，也是一個(gè)金融的閉環(huán)。

中國(guó)的城市化進(jìn)程差異很大，不同的城市發(fā)展水平差異也很大，有些大城市和超大城市，已經(jīng)完成了原始積累，開(kāi)始不依賴(lài)于土地財(cái)政，這也是合理的做法，但對(duì)于大多數(shù)中小城市，如果罔顧現(xiàn)實(shí)一味的規(guī)避土地財(cái)政，無(wú)異于釜底抽薪。所以，對(duì)于大部分中國(guó)城市和區(qū)域來(lái)說(shuō)，以地生財(cái)、以地招商的方式仍然會(huì)持續(xù)，但肯定不能向之前無(wú)序、無(wú)度的濫用和透支土地財(cái)政了。

透過(guò)10號(hào)文及其官方解讀，不難看到兩個(gè)事實(shí)：一是地方償債壓力確實(shí)很大，大到了必須要預(yù)留出基金預(yù)算來(lái)用于償債的地步了；二是在基金預(yù)算的使用排序上，排在第一位的是償債，第二位的是預(yù)算支出分類(lèi)科目中的各項(xiàng)，第三位才是其他可以列入財(cái)政年度預(yù)算的支出項(xiàng)。雖然之前地方政府和投資人也都明白這個(gè)道理，但為了政績(jī)和業(yè)績(jī)考慮，大家彼此心照不宣，而10號(hào)文則捅破了這層窗戶紙。10號(hào)文之后，政府和社會(huì)資本都應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整方向，在規(guī)范做好PPP的同時(shí)，認(rèn)真思考城市投融資的一些基本邏輯問(wèn)題。

在當(dāng)前的情況下，以下三個(gè)問(wèn)題需認(rèn)真思考。

首先，投哪些項(xiàng)目。城市發(fā)展有其客觀規(guī)律和特定需求，社會(huì)資本有其主營(yíng)業(yè)務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，所以，在確定投資項(xiàng)目的時(shí)候，一定要遵循客觀規(guī)律和主導(dǎo)目標(biāo)。地方政府要基于規(guī)劃和階段性發(fā)展目標(biāo)，建立自己的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；社會(huì)資本要基于自己的盈利要求和風(fēng)控原則，設(shè)立規(guī)范的投資決策流程。在此基礎(chǔ)之上，再去確定哪些項(xiàng)目該做，哪些項(xiàng)目該投。只有前期工作做足了，才能保障投資合作的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

其次，用什么模式。PPP并不是唯一，只是“之一”。在10號(hào)文封死了PPP模式很多后門(mén)的同時(shí)，其實(shí)也打開(kāi)了更多的前門(mén)，比如工程招標(biāo)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)項(xiàng)債、授權(quán)開(kāi)發(fā)、招商引資等等。這些模式很多都早于PPP就存在，只不過(guò)由于各種原因被忽視或冷落了，現(xiàn)在到了重新開(kāi)始洗牌的時(shí)候了。基于項(xiàng)目的特點(diǎn)和不同時(shí)期的地方財(cái)力，靈活運(yùn)用“組合拳”方式，該用什么模式就用什么模式。當(dāng)然，在運(yùn)用其他模式的時(shí)候，一定要合法合規(guī)，防止重蹈覆轍。

第三，有多大能力。這里的能力是指地方政府的真實(shí)的綜合財(cái)力。未來(lái)對(duì)于政府性基金預(yù)算的使用管理會(huì)越來(lái)越規(guī)范，基金預(yù)算收入特別是土地出讓收入仍然是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)、絕大部分地方政府招商融資最大的信用基礎(chǔ)和最穩(wěn)定的還款來(lái)源。就土地一級(jí)開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，以往是通過(guò)土儲(chǔ)貸款或者是委托社會(huì)資本來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，現(xiàn)在改成了土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債，但其還款來(lái)源仍然是對(duì)應(yīng)的土地收入，也就是形成的政府性基金預(yù)算，換湯不換藥。所以并不像很多人理解的，將來(lái)地方政府就不能用基金預(yù)算去融資了。

相對(duì)于一般公共預(yù)算來(lái)說(shuō)，基金預(yù)算的特點(diǎn)是收支規(guī)模波動(dòng)較大、不確定性強(qiáng)，所以在以往的評(píng)估中，多采取總量評(píng)估、靜態(tài)分析的方式。以往常見(jiàn)的情形是：政府算個(gè)大平衡賬，告訴投資人說(shuō)未來(lái)這個(gè)區(qū)域的土地出讓收入足以滿足你的投資回報(bào)要求，并且未來(lái)可以列入預(yù)算，“你就大膽的投吧！”投資人雖然有所懷疑但也沒(méi)有更好的辦法，于是也就只能將信將疑的開(kāi)始合作。

但在10號(hào)文之后，投資人應(yīng)該明白即使是總量可以平衡，但在排序上也是有先后的。那么投資人在評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的時(shí)候，就要全面客觀的評(píng)估合作政府的財(cái)力，以此來(lái)判斷未來(lái)回報(bào)是否有保障。當(dāng)然，對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)，要想全面掌握政府的資產(chǎn)負(fù)債及未來(lái)的收入情況還是很困難的，所以對(duì)于有合作誠(chéng)意的地方政府來(lái)說(shuō)，拿出一份客觀公正的投融資規(guī)劃方案就很必要了。方案中可以把區(qū)域內(nèi)的存量資產(chǎn)、存量債務(wù)、融資項(xiàng)目、合作模式、還款來(lái)源、計(jì)劃安排都列清楚，想做什么、想怎么做、有多大的能力，一目了然。試想投資人在拿到這么一份方案的時(shí)候，一定會(huì)對(duì)政府的合作誠(chéng)意和合作能力刮目相看，對(duì)于決策起到的加分作用自然就不言而喻了。

《大學(xué)》開(kāi)篇講：“知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得?！边@既是一個(gè)心態(tài)問(wèn)題，更是一個(gè)策略問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放40年是一個(gè)不斷拼搏奮進(jìn)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是趕超，經(jīng)常聽(tīng)到的說(shuō)法就是“有條件要上，沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要上”“中國(guó)用幾十年時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑穆贰钡鹊?，PPP也是用幾年時(shí)間走完了國(guó)外幾十年的路。走的快了，難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，就需要糾偏，10號(hào)文的出臺(tái)就是一個(gè)信號(hào)。

在城市建設(shè)領(lǐng)域，在大干快上的思想和政績(jī)觀的引導(dǎo)下，部分城市存在冒進(jìn)的問(wèn)題。未來(lái)，無(wú)論是地方政府還是投資人，都應(yīng)該在頂層設(shè)計(jì)和投資決策環(huán)節(jié)多下功夫，“量入為出”、“謀定而后動(dòng)”，應(yīng)該把項(xiàng)目建設(shè)的合理性和成熟度作為決策的底線，把項(xiàng)目自身的盈利性和回報(bào)期內(nèi)政府的財(cái)力作為決策的上線，在這兩條線中間才決定哪些要做、哪些能做、哪些先做，在防微杜漸中循序漸進(jìn)，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。