內(nèi)容摘要：在工業(yè)用地的開(kāi)發(fā)管理中，容積率指標(biāo)是土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的重要體現(xiàn)，它直接決定著工業(yè)用地開(kāi)發(fā)利用的空間集約程度。上海工業(yè)及研發(fā)用地管理長(zhǎng)期以來(lái)都對(duì)容積率指標(biāo)有著明確的控制政策，但是當(dāng)前的工業(yè)及研發(fā)用地容積率控制政策是否合理，政策是否有可以?xún)?yōu)化的必要和方向都是值得研究的問(wèn)題。本文通過(guò)梳理上海工業(yè)用地容積率現(xiàn)狀及相關(guān)管控政策，對(duì)上海工業(yè)及研發(fā)用地容積率控制政策提出了相應(yīng)判斷和優(yōu)化方向。

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一、上海工業(yè)及研發(fā)用地容積率管控政策梳理

（一）管控政策沿革

《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》是上海最早的關(guān)于控制工業(yè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的文件，文件規(guī)定工業(yè)用地容積率內(nèi)環(huán)內(nèi)控制在3.0以下，內(nèi)外環(huán)控制在2.0以下，外環(huán)外控制在1.2以下。

2004年國(guó)務(wù)院對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行整合撤并，為推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，提高土地利用效率，上海出臺(tái)了《關(guān)于本市郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標(biāo)核定的若干意見(jiàn)（試行）》（滬規(guī)區(qū)〔2004〕1067號(hào)）。該意見(jiàn)指出，適合以多層廠房生產(chǎn)的行業(yè)，其工業(yè)用地容積率可按不超過(guò)1.5控制。該意見(jiàn)把郊區(qū)工業(yè)用地的容積率從原來(lái)規(guī)劃的1.2提高到了1.5。為倡導(dǎo)節(jié)約使用土地，郊區(qū)工業(yè)用地除有特殊工藝要求的產(chǎn)業(yè)外，容積率不得低于0.6。這一規(guī)定明確了郊區(qū)工業(yè)用地容積率控制在0.6-1.5之間，允許研發(fā)、中試等功能根據(jù)個(gè)案進(jìn)行申報(bào)，這為郊區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型提供了可能。

隨著郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，上海出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地集約利用，合理核定郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標(biāo)的意見(jiàn)》（滬規(guī)區(qū)〔2008〕287號(hào)）。該意見(jiàn)指出，郊區(qū)工業(yè)用地除有特殊工藝要求的產(chǎn)業(yè)外，容積率一般不得低于0.8；為鼓勵(lì)建設(shè)多層廠房，適合以多層廠房生產(chǎn)的行業(yè)應(yīng)按容積率不高于2.0控制；對(duì)于生產(chǎn)工藝允許或帶有研發(fā)、中試等內(nèi)容的工業(yè)用地，按容積率不高于3.0控制。這客觀上提升了工業(yè)用地容積率，設(shè)定下限0.8，提高上限至2.0，局部3.0。

在2004-2009年期間，雖然工業(yè)用地容積率逐步上調(diào)，但高度仍然維持在24米以下。因此部分工業(yè)用地在自持土地上增建辦公樓，滿(mǎn)足自身的研發(fā)辦公需求。當(dāng)然，也出現(xiàn)了部分利用容積率增加，以廠房形式增建的、用于出租的辦公樓宇。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，客觀上造成政府土地收益的流失以及工業(yè)園區(qū)內(nèi)部工業(yè)、辦公、居住相互混雜，難以管理的尷尬局面，同時(shí)也對(duì)正常通過(guò)招拍掛建設(shè)的辦公市場(chǎng)帶來(lái)較大的沖擊。

2011年，上海出臺(tái)《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（滬府辦〔2011〕51號(hào)發(fā)），提出增加工業(yè)研發(fā)用地（M4）和科研設(shè)計(jì)用地（C65），以對(duì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地功能加以區(qū)分，避免土地收益流失。但這兩類(lèi)用地區(qū)分界線(xiàn)較為模糊：工業(yè)研發(fā)用地（M4）指的是各類(lèi)產(chǎn)品及其技術(shù)的研發(fā)、中試等設(shè)施用地，出讓方式按工業(yè)用地出讓?zhuān)豢蒲性O(shè)計(jì)用地（C65）指的是科學(xué)研究、勘測(cè)設(shè)計(jì)、觀察測(cè)試、科技信息、科技咨詢(xún)等機(jī)構(gòu)用地，出讓方式按C類(lèi)用地出讓。在相關(guān)土地操作細(xì)則未及時(shí)出臺(tái)的情況下，上述模糊的界定也造成大部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更多地選擇操作更為簡(jiǎn)便、不用進(jìn)行招拍掛的工業(yè)研發(fā)用地（M4）的形式進(jìn)行出讓開(kāi)發(fā)，仍然沒(méi)有解決工業(yè)、辦公、居住混雜、政府土地收益流失的問(wèn)題，因此M4政策實(shí)施一段時(shí)間后逐漸失效。

2011年上海出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃管理工作的通知》（滬規(guī)土資詳〔2011〕803號(hào)），文件明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)控規(guī)編制的容積率上限是2.0，特殊情況允許容積率上限3.0。文件同時(shí)規(guī)定了工業(yè)用地不得隨意調(diào)整容積率、建筑高度等規(guī)劃參數(shù)。對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、地區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護(hù)要求且不影響相鄰基地合法權(quán)益的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)區(qū)縣政府認(rèn)定，實(shí)施集體決策同意后，可按規(guī)定程序調(diào)整。

同年出臺(tái)的《關(guān)于委托區(qū)縣辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)及進(jìn)一步優(yōu)化控制性詳細(xì)規(guī)劃審批流程的實(shí)施意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地〔2011〕1023號(hào)），指出容積率大于2.0（且不大于3.0）或建筑高度大于30米（且不大于60米）的研發(fā)等特殊項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)縣政府認(rèn)定后，在任務(wù)書(shū)備案中予以注記、明確，但研發(fā)項(xiàng)目試點(diǎn)性質(zhì)比較濃厚。

2012年上海推出《關(guān)于貫徹住房城鄉(xiāng)建設(shè)部〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉有關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃容積率管理的實(shí)施意見(jiàn)》（滬規(guī)土資詳 〔2012〕403號(hào)）。該意見(jiàn)指出，為鼓勵(lì)集約節(jié)約用地，盤(pán)活存量，對(duì)于104工業(yè)區(qū)塊內(nèi)已出讓或劃撥工業(yè)用地提高容積率應(yīng)整體控制，容積率按0.8-2.0進(jìn)行彈性控制；嚴(yán)禁在工業(yè)用地上建設(shè)工業(yè)別墅；未建設(shè)或竣工驗(yàn)收后未滿(mǎn)兩年的，不得調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃容積率指標(biāo)；竣工驗(yàn)收后滿(mǎn)兩年的，按1023號(hào)文執(zhí)行。盡管這一實(shí)施意見(jiàn)是針對(duì)工業(yè)用地容積率調(diào)整，但應(yīng)看到其背后也考慮了如何避免在工業(yè)用地上做辦公空間的問(wèn)題。

2013年，上海出臺(tái)《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類(lèi)用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地〔2013〕1023號(hào)），統(tǒng)一了工業(yè)研發(fā)用地（M4）和研發(fā)總部用地（C65），明確C65可以定向出讓?zhuān)苊饬酥匦抡信膾斓娘L(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，明確了C65的使用范圍：104區(qū)塊內(nèi)，嚴(yán)格限制規(guī)模，適度發(fā)展研發(fā)總部類(lèi)產(chǎn)業(yè)；195區(qū)域保留工業(yè)用地，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型發(fā)展研發(fā)總部類(lèi)產(chǎn)業(yè)。開(kāi)發(fā)指標(biāo)方面，容積率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60米控制。此外，還明確了C65的土地出讓價(jià)格與管理政策：地價(jià)高于工業(yè)用地（按不低于地塊所對(duì)應(yīng)的工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的1.5倍執(zhí)行）；采取彈性年期的出讓方式；自持比例高，除園區(qū)開(kāi)發(fā)主體（特指全資國(guó)有開(kāi)發(fā)主體）投資建設(shè)外，項(xiàng)目類(lèi)的土地不得分宗轉(zhuǎn)讓?zhuān)课莶坏梅执薄⒎謱?、分套轉(zhuǎn)讓?zhuān)茏尫匠鲑Y比例結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)不得變更。該文件對(duì)開(kāi)發(fā)主體要求較高，風(fēng)險(xiǎn)較大，而全資國(guó)有主體又由于其資金有限，無(wú)法承擔(dān)全部開(kāi)發(fā)任務(wù)，因此整體市場(chǎng)反應(yīng)平淡。

2014年上海出臺(tái)《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號(hào)）。該辦法針對(duì)存量工業(yè)用地調(diào)整，進(jìn)一步提升指標(biāo)，“研發(fā)總部類(lèi)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度按照同地區(qū)商務(wù)辦公用地標(biāo)準(zhǔn)制定……最高容積率不超過(guò)4.0”，并且調(diào)整細(xì)化了土地出讓政策，提高了研發(fā)總部類(lèi)用地的地價(jià)，增加了政府土地收益，避免國(guó)有資產(chǎn)流失，規(guī)定把研發(fā)總部類(lèi)用地分為3類(lèi)：一是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類(lèi)，規(guī)定外環(huán)線(xiàn)以外地區(qū)不得低于相同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)的150%，外環(huán)線(xiàn)以?xún)?nèi)陸區(qū)不得低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%；二是通用類(lèi)用地，規(guī)定市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)不得低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%；三是商務(wù)辦公等經(jīng)營(yíng)性用途用地，規(guī)定其地價(jià)不得低于相同地段同用途的基準(zhǔn)地價(jià)。此外，該辦法還對(duì)自持比例要求進(jìn)行了修正，對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)降低了自持比例，鼓勵(lì)全資國(guó)有開(kāi)發(fā)主體以外的單位參與。其中，104區(qū)塊及195區(qū)域內(nèi)的研發(fā)總部類(lèi)用地均應(yīng)以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類(lèi)自用為主；研發(fā)總部通用類(lèi)用地可以出租，但開(kāi)發(fā)單位須持有70%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)，剩余部分可以分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)淮媪抗I(yè)用地轉(zhuǎn)型為商務(wù)辦公用地的，開(kāi)發(fā)單位須持有50%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)；轉(zhuǎn)型為教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老等用途的，房屋不得分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)晃挥趨^(qū)縣政府確定的重要特定區(qū)域內(nèi)的，開(kāi)發(fā)單位須持有全部物業(yè)產(chǎn)權(quán)。這一辦法的出臺(tái)，首先確保了在104區(qū)塊、195區(qū)域范圍內(nèi)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型后的產(chǎn)業(yè)屬性，避免了過(guò)量的辦公用地對(duì)辦公市場(chǎng)造成沖擊。但也應(yīng)看到，上海仍在嘗試工業(yè)用地向辦公用地（C8）的轉(zhuǎn)型。

2016年，上海出臺(tái)《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（滬府辦〔2016〕22號(hào)）》，文件明確了工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過(guò)程中的實(shí)施細(xì)則，其中工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部類(lèi)用地時(shí)，容積率最高不超過(guò)4.0。符合自行開(kāi)發(fā)條件的零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型時(shí)應(yīng)提供不少于10%的建設(shè)用地用于公益性設(shè)施、公共綠地等建設(shè)；無(wú)法提供用地的，應(yīng)無(wú)償提供不少于15%的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)產(chǎn)權(quán)定向用于公益性用途。同時(shí)，還出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》（滬府辦〔2016〕23 號(hào)），明確了未出讓工業(yè)用地的容積率不大于2.0，調(diào)整為研發(fā)總部類(lèi)用地的，容積率不大于4.0。

綜上，當(dāng)前上海全市工業(yè)及研發(fā)用地規(guī)劃容積率控制如下：對(duì)于一般工業(yè)用地，容積率上限為2.0。對(duì)于轉(zhuǎn)型為研發(fā)的用地，容積率上限為4.0。

（二）管控政策特點(diǎn)

1、強(qiáng)調(diào)上限控制。政府在制定針對(duì)工業(yè)用地開(kāi)發(fā)的容積率管控指標(biāo)時(shí)，通常會(huì)選擇控制上限或下限兩種方法。在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，政府部門(mén)為了督促開(kāi)發(fā)商達(dá)到一定的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，保持應(yīng)有的土地集約利用水平，往往選擇控制下限。而上海作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，政府部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)主要的控制考量往往是出于不要突破環(huán)境容量上限，要求土地有更高的空間利用效率，不要給周邊環(huán)境造成更多影響。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，上海的工業(yè)用地管控政策都是在控制容積率上限。

2、平均容積率沒(méi)有突破控制指標(biāo)。上海全市現(xiàn)狀工業(yè)用地平均容積率均較低，僅為0.5，反映出當(dāng)前全市傳統(tǒng)制造業(yè)的土地使用方式依然較為粗放。通過(guò)對(duì)歷年《上海市產(chǎn)業(yè)用地指南》的梳理，近年來(lái)隨著產(chǎn)業(yè)能級(jí)的提升，工業(yè)各行業(yè)的容積率指標(biāo)值呈現(xiàn)逐步提高趨勢(shì)，但基本都控制在2.0以?xún)?nèi)。而全市規(guī)劃工業(yè)用地的平均容積率為1.3，說(shuō)明目前的工業(yè)用地容積率控制指標(biāo)可以滿(mǎn)足企業(yè)的使用需求。全市規(guī)劃研發(fā)用地的平均容積率為1.9，遠(yuǎn)低于控制上限4.0，這主要是因?yàn)楫?dāng)前已批的C65用地主要位于外環(huán)線(xiàn)周邊和郊區(qū)，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度要求不高?？紤]到未來(lái)會(huì)有更多的研發(fā)用地位于中心城的重點(diǎn)區(qū)域，4.0 的控制上限是符合當(dāng)前和未來(lái)需求的。

3、存量工業(yè)用地企業(yè)自主轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極性不強(qiáng)。根據(jù)《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2016〕22號(hào)）規(guī)定，企業(yè)在進(jìn)行零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型時(shí)，需提供不少于10%的用地或15%的地上經(jīng)營(yíng)性物業(yè)產(chǎn)權(quán)作為公益性設(shè)施。轉(zhuǎn)型為商業(yè)、辦公等經(jīng)營(yíng)性用途的市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)，不得低于相同地段同用途的基準(zhǔn)地價(jià)。工業(yè)用地需按照規(guī)劃提高建筑容積率的，市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)不得低于相同地段相應(yīng)用途基準(zhǔn)地價(jià)。企業(yè)在評(píng)估轉(zhuǎn)型所需要的經(jīng)濟(jì)成本后，會(huì)更傾向于維持土地使用現(xiàn)狀?，F(xiàn)行的政策既無(wú)法調(diào)動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型積極性，也不利于城市更新的順利推進(jìn)。

4、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型以工業(yè)用地（M）向科研設(shè)計(jì)用地（C65）為主。在上海工業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府嘗試了多種用地類(lèi)型，包括工業(yè)研發(fā)用地（M4）、總部研發(fā)用地（C65）以及商務(wù)辦公用地（C8）。工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的多種可能性，其實(shí)背后隱含著對(duì)效益的評(píng)估和考量。通過(guò)對(duì)M4、C65、C8等幾類(lèi)用地從價(jià)格、容積率、限高、自持比例等方面進(jìn)行比較，可以看出政府與市場(chǎng)在這個(gè)過(guò)程中的利益博弈。盡管轉(zhuǎn)型為商務(wù)辦公用地能有效提高政府的土地收益，但是招拍掛所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)使市場(chǎng)望而卻步；而工業(yè)研發(fā)用地（M4）盡管能規(guī)避招拍掛所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，但由于其工業(yè)用地屬性，政府增值收益流失，也使得這一地類(lèi)逐步退出使用。因此，政府提出一種臨界于工業(yè)研發(fā)用地（M4）和商務(wù)辦公用地（C8）的地類(lèi)，即總部研發(fā)類(lèi)用地（C65），但其政策仍處于逐步完善的過(guò)程中。一方面，它采用定向供地的方式，規(guī)避了商務(wù)辦公用地的招拍掛風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，C65地價(jià)不得低于同地區(qū)工業(yè)用地的150%或商務(wù)辦公用地的70%，既提高了政府收益，也降低了開(kāi)發(fā)主體成本，易于促成土地的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，為了防止工業(yè)用地轉(zhuǎn)型變成新一輪的商業(yè)地產(chǎn)炒作，政策還考慮了開(kāi)發(fā)的自持比例問(wèn)題，避免對(duì)周邊辦公市場(chǎng)造成沖擊。其實(shí)在這個(gè)過(guò)程中，政府與市場(chǎng)不斷地在尋求利益平衡點(diǎn)。地價(jià)高的地類(lèi)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)也高，但低地價(jià)又使得政府土地收益無(wú)法保障，因此定向供地、價(jià)格略微上浮的總部研發(fā)類(lèi)用地（C65）便成了政府與市場(chǎng)的平衡點(diǎn)。