眾所周知，使用PPP模式操作項(xiàng)目時(shí)，財(cái)務(wù)測(cè)算部分是核心問(wèn)題。財(cái)務(wù)測(cè)算是否準(zhǔn)確、規(guī)范，直接關(guān)系到政府和社會(huì)資本之間能否形成穩(wěn)定的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)合作機(jī)制，也可能會(huì)影響公共服務(wù)的質(zhì)量和連續(xù)性。另外，關(guān)于PPP模式中其他問(wèn)題也是需要關(guān)注的。

鑒于此，本文就簡(jiǎn)單分析在PPP 模式中應(yīng)注意的以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

一、將鋪底流動(dòng)資金納入可用性付費(fèi)的測(cè)算基數(shù)

可行性研究報(bào)告估算的項(xiàng)目總投資是PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）》，我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目總投資包括建設(shè)投資、建設(shè)期利息和流動(dòng)資金三部分，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布的計(jì)投資[1992]382號(hào)文提出以鋪底流動(dòng)資金計(jì)入項(xiàng)目總資金，在此基礎(chǔ)上，原計(jì)建設(shè)[1996]1154號(hào)文進(jìn)一步規(guī)定了鋪底流動(dòng)資金按流動(dòng)資金需求量的30%計(jì)算。因此，目前在可行性研究階段進(jìn)行投資估算時(shí)，完整的項(xiàng)目總投資一般包括建設(shè)投資、建設(shè)期利息和鋪底流動(dòng)資金，其中鋪底流動(dòng)資金以流動(dòng)資金需求量的30%計(jì)量。那么在PPP項(xiàng)目中，應(yīng)嚴(yán)格以包含鋪底流動(dòng)資金的項(xiàng)目總投資為基數(shù)測(cè)算可用性付費(fèi)嗎？本文認(rèn)為不是的。原因如下：

一是從成本歸集的階段特征上看，可用性付費(fèi)與鋪底流動(dòng)資金并無(wú)交集。根據(jù)財(cái)金[2014]156號(hào)文，可用性付費(fèi)的前提是項(xiàng)目建設(shè)期形成的設(shè)施可用即可付費(fèi)，財(cái)金[2015]21號(hào)文進(jìn)一步給出了政府付費(fèi)模式下的計(jì)算公式：

該公式回避了項(xiàng)目總投資的概念，而是采用項(xiàng)目全部建設(shè)成本表示。本文認(rèn)為此處的全部建設(shè)成本是指建設(shè)階段投入的形成項(xiàng)目固定資產(chǎn)的那部分投資，即傳統(tǒng)意義上的固定資產(chǎn)投資，包含建設(shè)投資和建設(shè)期利息。而鋪底流動(dòng)資金則是對(duì)后期運(yùn)營(yíng)成本支出所需周轉(zhuǎn)資金的一種儲(chǔ)備，或者說(shuō)是為了確保生產(chǎn)性項(xiàng)目在投產(chǎn)后具有流動(dòng)資金融資的基本能力，其目的是避免有些項(xiàng)目不考慮最低限度周轉(zhuǎn)資金，使投資形成的固定資產(chǎn)無(wú)法發(fā)揮生產(chǎn)效益。當(dāng)然，在建設(shè)期內(nèi)也有可能會(huì)發(fā)生一部分運(yùn)營(yíng)成本支出，比如試運(yùn)行成本，但是該項(xiàng)投入一般以聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)計(jì)入建設(shè)投資。

二是從PPP項(xiàng)目的分段付費(fèi)特征上看，將鋪底流動(dòng)資金計(jì)入可用性付費(fèi)基數(shù)會(huì)造成重復(fù)付費(fèi)。根據(jù)財(cái)金[2014]156號(hào)文，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制一般采用可用性付費(fèi)搭配績(jī)效付費(fèi)。也就是將政府付費(fèi)分成了兩塊，一塊是基于建設(shè)成本進(jìn)行可用性付費(fèi)，另一塊是基于運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)。如果將鋪底流動(dòng)資金納入可用性付費(fèi)范疇，實(shí)際上項(xiàng)目投產(chǎn)后鋪底流動(dòng)資金又將以運(yùn)行成本的形式計(jì)入運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)基數(shù)，會(huì)造成對(duì)該部分投入既計(jì)算了可用性付費(fèi)又計(jì)算了運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)，導(dǎo)致政府重復(fù)承擔(dān)了這一部分的付費(fèi)責(zé)任。

三是從竣工決算的角度看，鋪底流動(dòng)資金不在可用性付費(fèi)的成本控制范疇之內(nèi)。實(shí)際上竣工決算是基于項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的建設(shè)成本進(jìn)行的，竣工決算價(jià)的構(gòu)成是工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)和建設(shè)期利息，流動(dòng)資金不在竣工決算的控制范圍內(nèi)。

綜上所述，采用政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目在可用性付費(fèi)測(cè)算時(shí)應(yīng)以項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資（即建設(shè)投資與建設(shè)期利息之和）為基數(shù)，在實(shí)操中要注意識(shí)別可研報(bào)告估算的項(xiàng)目總投資是否含了鋪底流動(dòng)資金，如果包含應(yīng)予以扣除后再測(cè)算。同時(shí)為避免歧義，建議慎用項(xiàng)目總投資的概念，可參照財(cái)金[2015]21號(hào)文的提法，以項(xiàng)目建設(shè)成本表示。

二、只有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目才有必要開(kāi)展財(cái)政承受能力論證

這就是一個(gè)典型的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，政府并非不掏錢(qián)。當(dāng)然，在這種誤區(qū)里面，有正確的地方，那就是：第一，正確劃分了PPP項(xiàng)目的類型：政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、政府付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目和使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目；第二，正確表達(dá)了財(cái)政承受能力論證是論證政府在掏錢(qián)時(shí)有無(wú)掏錢(qián)的能力。但并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為，使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就不需要政府掏錢(qián)。理由如下：

第一，PPP項(xiàng)目是否需要由政府和社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司？

答案如果是肯定的，那么，政府方出資項(xiàng)目公司的資金，就需要政府掏錢(qián)。既然需要政府掏錢(qián)，不管是哪一類型的PPP項(xiàng)目，是否也需要做財(cái)政承受能力論證？當(dāng)然，有些PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方出資的主體不是政府，而是作為政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)用它的自有非財(cái)政性資金出資，就不需要用到財(cái)政性資金，也就不需要做財(cái)政承受能力論證，這種說(shuō)法對(duì)嗎？對(duì)于答案，要看接著的第二點(diǎn)分析。

第二，PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期是否需要政府補(bǔ)貼？

答案如果是肯定的，即使在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方的出資資金是由政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)用其自有非財(cái)政性資金出資的，也需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。是不是這個(gè)道理？！當(dāng)然，如果在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，也不需要政府補(bǔ)貼，是不是也就不需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證？

第三，PPP項(xiàng)目是否需要政府提供相關(guān)配套？

答案如果是肯定的，比如政府對(duì)項(xiàng)目紅線范圍外的“三通”要負(fù)責(zé)投資建設(shè)到位，政府對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目產(chǎn)品或產(chǎn)出的購(gòu)買要提供相關(guān)配套等，是不是需要政府掏錢(qián)？如果需要，為什么不做財(cái)政承受能力論證？即使在該P(yáng)PP項(xiàng)目中，不需要政府提供相關(guān)配套，也需要開(kāi)展財(cái)政承受能力論證。這也就是第四點(diǎn)理由。

第四，PPP項(xiàng)目，政府方是不是需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)？

在任何一個(gè)PPP項(xiàng)目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而將所有的風(fēng)險(xiǎn)均轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方承擔(dān)，這樣的PPP項(xiàng)目就不成其為一個(gè)PPP項(xiàng)目。因?yàn)楦鶕?jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第十一條的規(guī)定：“……。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。……?！币坏╋L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，尤其是應(yīng)該由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，是否需要政府掏錢(qián)？另外，還有如下第五點(diǎn)理由，也是任何PPP項(xiàng)目均須開(kāi)展財(cái)政承受能力論證的原因。

第五，PPP項(xiàng)目，是否存在可能會(huì)提前終止的情形？

結(jié)婚時(shí)，不會(huì)說(shuō)離婚的話。但是在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，PPP項(xiàng)目合同卻必須具關(guān)于提前終止事宜的“離婚”話。對(duì)此，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第二章第十八節(jié)［違約、提前終止及終止后處理機(jī)制］中特意予以規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同提前終止時(shí)，區(qū)別不同的情形，政府方會(huì)存在回購(gòu)義務(wù)與回購(gòu)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。一旦需要政府回購(gòu)或補(bǔ)償，是不是也就需要政府掏錢(qián)？是不是也就需要做財(cái)政承受能力論證。

因此，只要是PPP項(xiàng)目，就需要做財(cái)政承受能力論證。

三、沒(méi)有注重考慮社會(huì)資本的投資利潤(rùn)或投資利潤(rùn)率選取不合理問(wèn)題

PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，對(duì)政府付費(fèi)的總金額，或者政府補(bǔ)貼金額的識(shí)別，主要考慮了建設(shè)成本，對(duì)社會(huì)資本的利潤(rùn)回報(bào)沒(méi)有注重考慮，或者對(duì)社會(huì)資本投資回報(bào)率的選取不合理，這對(duì)提高財(cái)政承受能力論證的準(zhǔn)確性有著重大影響，對(duì)吸引社會(huì)資本參與該P(yáng)PP項(xiàng)目，更是重要中的重要。不注重社會(huì)資本的投資回報(bào)，是一個(gè)重大的誤區(qū)。對(duì)此，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十六第一款明確規(guī)定：“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。”

對(duì)于如何確定合理利潤(rùn)，或者如何確定社會(huì)資本的合理利潤(rùn)率，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十八條明確規(guī)定：“合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定?！?/span>

因此，在確定合理利潤(rùn)率時(shí)，不能單純的以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平作為參考，還需要根據(jù)具體的PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，綜合考慮各種因素予以設(shè)定。

總之財(cái)務(wù)測(cè)算數(shù)據(jù)是對(duì)將來(lái)要發(fā)生的數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)，具有很大的不確定性，這種不確定性來(lái)源于很多方面。市場(chǎng)景氣度、通脹率、人員工資的波動(dòng)、物價(jià)波動(dòng)等等因素都會(huì)對(duì)測(cè)算數(shù)據(jù)有直接的影響。如何讓測(cè)算數(shù)據(jù)更趨近于實(shí)際，需要在實(shí)踐中不斷摸索，不斷去完善。