“民機發(fā)展、適航先行?！?/span>適航是民用航空器安全性能的保證，是航空器走向國內(nèi)外航空市場的前提。國際民航組織（ICAO）是制定國際適航標準和指導文件的權威機構(gòu)，這些標準提出了完整的國際通行適航最低標準，可為各締約國通過其國內(nèi)的航空法規(guī)所承認并予以實施。中國作為《國際民用航空公約》（以下簡稱《公約》）的締約國，這些標準在納入中國民航適航規(guī)章的同時，也成為民機走向國際市場必須邁過的“門檻”。

近年來，隨著國際航空活動的不斷深入開展，國際間航空器跨境轉(zhuǎn)移活動也隨之有所增加。然而，由于業(yè)界對國際民航組織現(xiàn)行標準的理解層次不同，且不同國家間的航空器適航法規(guī)、要求和做法存在較大差異，導致航空參與方工作的重復和低效，并成為了制約國際間航空器跨境轉(zhuǎn)移活動發(fā)展的瓶頸。

為在國際民航組織及國家現(xiàn)行法規(guī)框架內(nèi)更好地協(xié)調(diào)和便利航空器跨境轉(zhuǎn)移活動，國際民航組織意識到統(tǒng)一各國對國際適航標準認識的重要性。因此，本研究根據(jù)在國際民航組織的實際工作經(jīng)驗，解讀國際民航組織現(xiàn)行適航文件體系和標準，力求使中國適航管理人員更好地理解國際通行適航標準的基準和裕度；同時闡明即將適用的《公約》附件 8《航空器適航性》（第12版）的主要修訂趨勢及內(nèi)容。   

國際民航組織的技術文件體系有著明確的位階關系，該組織依據(jù)《公約》的根本原則，自上而下的制定和維護《公約》的 19個附件及近千份指導材料（如：技術手冊（Doc）、通告（Cir））。依據(jù)文件的位階關系，以下對國際民航組織適航相關的文件進行逐級解讀。

《公約》中適航相關規(guī)定

《公約》第十七條、第十八條、第二十條、第二十九條、第三十一條、第三十三條、第三十九條、第四十條、第四十一條和第八十三分條均與適航（航空器、發(fā)動機、螺旋槳或部件符合其經(jīng)批準的設計并處于安全運行狀態(tài)的狀況）相關，如圖 1所示。第二十九條、第三十一條和第三十三條規(guī)定，從事國際航行的每一航空器應攜帶登記證和適航證。適航證由登記國頒發(fā)或核準，其條件是須等于或高于根據(jù)公約制定的最低標準。締約國應承認由登記國頒發(fā)或核準的適航證的有效性。

圖 1 《國際民用航空公約》中與適航性相關的條款

這里聚焦于“適航證”和“登記證”是因為適航證體現(xiàn)了完整的最低國際適航標準，保證航空器進入或飛越一國領土，同時達到保護其他航空器、人員和財產(chǎn)的目的。適航證按照登記國（航空器在其登記簿上作了登記的國家）的法律更新或保持有效，并由登記國確保該航空器的持續(xù)適航（使航空器、發(fā)動機、螺旋槳或部件符合適用的適航要求并且在其整個使用壽命期間處于安全運行狀態(tài)的一套過程）；登記證則載明登記國信息。因此，航空器登記是規(guī)范國際間航空器運行的基礎，而航空器適航是航空器國際間安全運行的保障。行業(yè)內(nèi)也普遍認為“適航證”和“登記證”是飛機上最重要的兩個證件。

適航相關的附件

由于《公約》規(guī)范的是國際民用航空活動的頂層要求，其第五十四條允許國際民航組織頒發(fā)標準（標準是指凡有關物理特征、結(jié)構(gòu)、材料、性能、人員或程序的規(guī)格，其統(tǒng)一應用被認為對國際航行的安全或正常是必需的，各締約國將按照公約予以遵守；如不可能遵照執(zhí)行時，按照公約第三十八條，必須通知理事會）和建議措施（建議措施是指凡有關物理特征、結(jié)構(gòu)、材料、性能、人員或程序的規(guī)格，其統(tǒng)一應用被認為對國際航行的安全、正常或效率是有利的，各締約國將力求按照公約予以遵守）并作為公約的附件。附件規(guī)定了國際民用航空的概述性技術標準，并隨著國際民用航空的發(fā)展而不斷修訂，各締約國通過遵守這些標準來履行其義務。

國際民航組織頒發(fā)的與航空器適航性直接相關附件有：附件 8《航空器適航性》和附件6《航空器的運行》。與航空器適航性間接相關的附件是：附件 1《人員執(zhí)照的頒發(fā)》、附件7《航空器國籍和登記標志》、附件 13《航空器事故和事故征候調(diào)查》、附件 16《環(huán)保要求》和附件19《安全管理》。這些附件相互關聯(lián)，如圖2所示。

圖 2  國際民航組織適航相關附件及其內(nèi)容的關聯(lián)示意

其中，附件 8作為航空器適航標準的核心附件，其他附件中涉及的適航要求與附件 8中的規(guī)定互為參照或補充。

1）附件 8和附件 6中均有持續(xù)適航責任的相關規(guī)定，但附件 8闡明的是設計國（對負責型號設計的機構(gòu)擁有管轄權的國家）、制造國（對負責航空器、發(fā)動機或螺旋槳最后組裝的機構(gòu)擁有管轄權的國家）、登記國和所有締約國的持續(xù)適航責任，而附件 6闡明的是航空運營人的持續(xù)適航責任。附件 6中航空器持續(xù)適航的規(guī)定，還包括航空運營人的維修責任、維修管理手冊，維修大綱要求、維修記錄的保持、經(jīng)批準的維修機構(gòu)等。為進一步將附件 6中有關締約國持續(xù)適航責任的規(guī)定向附件 8轉(zhuǎn)移，附件 8第 12版將附件 6第 I部分第 8.7節(jié)“批準的維修機構(gòu)”移至附件 8第 II部分“合格審定程序和持續(xù)適航”，并新增第 6 章“維修機構(gòu)的審批”。此外，附件 6第 I部分第 5章“飛機性能使用限制”與附件 8第 IIIA 部分、第 IIIB 部分所適用的大型飛機的適航標準互為補充。如：航空器應滿足附件 8的適航性要求，但如果不滿足附件 6的附加要求，也可能不能用于特定運行任務。

2）附件 8 支持負責航空器、發(fā)動機和螺旋槳的型號設計和/或制造機構(gòu)實施安全管理體系，并將規(guī)定納入附件19。

3）噪聲合格審定和適航審定都關系到航空器的符合性，噪聲合格審定的貫徹可通過與航空器適航審定活動相結(jié)合而更加高效地完成。故附件 8編入對附件16 第 I 部分第 6.13 節(jié)、第 II 部分第 2.4.9 節(jié)、第 III 部分第4.6節(jié)和附件6 第I卷中的噪聲審定標準的參照。

適航指導材料

附件中條款是概述性的技術標準，這就限定了在附件層面敘述的是目標而不是實現(xiàn)這些目標的方法。因此，在附件 8的框架下，這些概述性標準有時還需要由去除了強制性含義和義務的指導材料補充，從而幫助各締約國采用附件中標準以統(tǒng)一的方式制定其各自完整而詳細的國家規(guī)范或選擇另一締約國制定的國家規(guī)范。

為幫助各締約國根據(jù)附件 8的相應適航要求制定適合于本國的適航規(guī)章，國際民航組織制定并頒發(fā)了適航指導材料 Doc 9760號文件《適航性手冊》。同時，還涉及其他附加指導材料。其中，第 95號通告《服役航空器的持續(xù)適航》，為幫助各締約國與其他締約國有關當局對保持服役航空器的持續(xù)適航建立聯(lián)系提供了必要的材料。Doc 9318 號文件《關于國際民用航空公約修正案的議定書（第八十三條分條）》，是登記國在某些情況下無法充分履行責任時，可將這些職責委派給運營人所在國的協(xié)議。Doc 9859 號文件《安全管理手冊（SMM）》，涉及航空器、發(fā)動機和螺旋槳型號設計或制造機構(gòu)的安全管理規(guī)定。Doc 9683 號文件《人的因素培訓手冊》和 Doc 9758號文件《空中交通管理（ATM）系統(tǒng)人的因素指南》提供了關于大型飛機、直升機和小型飛機在飛行性能、設計構(gòu)造、儀表、系統(tǒng)與設備方面必須考慮的人為因素的指導材料（圖3）。

圖 3  附件8及其相關指導材料的內(nèi)容關聯(lián)示意

國際民航組織在制定國際適航標準時，其標準所適用的主體是各締約國并且效力一致，但對其法律效力的相對人（行政相對人、機構(gòu)、體系等）而言其效力卻存在差異。

現(xiàn)行有效的附件 8第 105次修訂第 II部分給出了一般合格審定和持續(xù)適航要求，第 III-V部分給出了航空器最低適航特性，其中：第 II部分從型號合格審定、制造、適航證、持續(xù)適航和安全管理方面分別給出了概括性標準（圖4）。

圖4  附件8對各締約國的一般合格審定和持續(xù)適航要求

由于這些標準被各締約國所承認，但并不能代替各國的規(guī)章，因此，有必要在此基礎上分析這些標準和中國民航《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（CCAR-21-R4）的區(qū)別與聯(lián)系，明確需要重點關注的情況，以下對圖4中內(nèi)容逐一展開解析。

型號合格審定（設計）

1）附件 8第 II部分“合格審定程序和持續(xù)適航”第1.4節(jié)“型號合格證”中規(guī)定，“設計國一旦收到航空器型號（或如果發(fā)動機型號或螺旋槳型號單獨進行了合格審定）符合相應適航要求的滿意證據(jù)，必須頒發(fā)型號合格證，以確定型號設計并表示其已獲得批準”。這里明確的是設計國對型號合格審定頒發(fā)的證件的形式，但不限制設計國之外的締約國在進行型號合格審定時的證件形式且不強制頒發(fā)證件。對此，中國民航根據(jù)CCAR-21-R4 的規(guī)定，明確對進行型號合格審定的民用航空產(chǎn)品頒發(fā)型號合格證或型號認可證。

2）附件 8第 II部分第 1.3節(jié)“符合相應適航要求的證明”中“注：有些國家通過對設計機構(gòu)審批簡化設計的批準過程”。由于附件中的“注”是用于說明有關“標準和建議措施”的解釋或補充材料，并不構(gòu)成“標準和建議措施”的一部分。因此，這類條款沒有強制性，只是說明某些國家通過對設計機構(gòu)的審批簡化對設計的批準，但本質(zhì)上并不要求各締約國對設計機構(gòu)進行審批，也未要求建立設計保證系統(tǒng)作為獲得設計批準的前提。而中國在2017年頒發(fā)的CCAR-21-R4中，新增第十四章“設計保證系統(tǒng)”，并要求將“已表明或正在表明具有設計保證系統(tǒng)”其作為型號合格證、型號合格證更改、補充型號合格證、改裝設計批準書、零部件制造人批準書和技術標準規(guī)定項目批準書的申請人和持有人的資格條件。隨后，為大力促進通用航空發(fā)展并創(chuàng)造良好通航發(fā)展環(huán)境，民航局航空器適航審定司印發(fā)《民航局適航司關于通用航空適航審定政策的通知》（民航適發(fā)[2018]2號），對有關通航領域設計保證系統(tǒng)的要求說明如下：“針對《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（CCAR21）對所有設計批準申請人或持有人提出的設計保證系統(tǒng)要求，允許除 25部和 29部航空器之外航空產(chǎn)品和零部件的設計批準申請人和持有人按照自愿原則滿足相關要求”。可見，中國民航對設計機構(gòu)的適航管理要求一定程度上高于國際民航組織在附件8中的規(guī)定，新規(guī)定下上述申請人和持證人面臨一定的挑戰(zhàn)。

3）附件 8 第 II 部分第 1.3 節(jié)規(guī)定，“締約國在批準改裝、修理或更換部件的設計時，必須基于滿意的證據(jù)”，同時，“注：有些國家通過頒發(fā)補充型號合格證或更改型號合格證表示批準航空器、發(fā)動機或螺旋槳的改裝設計”。這里表明設計更改應經(jīng)過締約國批準，而在設計更改的批準方式及證件類型上可由各締約國自行抉擇。對比 CCAR-21-R4 的規(guī)定，中國在對設計更改的規(guī)定更為全面和詳盡?？筛鶕?jù)設計更改的程度和申請人類型，采用頒發(fā)新型號合格證或者型號認可證、更改原有型號合格證或者型號認可證、頒發(fā)補充型號合格證、改裝設計批準書和補充型號認可證等多種方式進行差異管理。

制造（生產(chǎn)）

附件8第II部分第2.4節(jié)“制造批準”中規(guī)定，“對制造機構(gòu)擁有管轄權的締約國在批準航空器、發(fā)動機、螺旋槳或相關部件的生產(chǎn)時，必須確保制造機構(gòu)已建立并能維持一質(zhì)量體系或者一生產(chǎn)檢查體系，以保證該機構(gòu)或分包商和/或供應商生產(chǎn)的每架航空器、發(fā)動機、螺旋槳或相關部件在交付時具有適航性”。同時，第2.4節(jié)“注 1”指出“通常通過對制造機構(gòu)進行審批，簡化對制造的監(jiān)督”。

國際民航組織明確了對于生產(chǎn)對象的制造進行批準，但未要求對制造批準頒發(fā)證件；還明確了對各締約國所屬制造機構(gòu)在生產(chǎn)批準過程中體系管理的要求，并指出通常注重制造機構(gòu)的審批，可簡化對制造的監(jiān)督。推衍來看，在未建立質(zhì)量體系或者生產(chǎn)檢查體系時，如果進行生產(chǎn)活動通常需要全面監(jiān)督。

由此，中國民航生產(chǎn)許可證、零部件制造人批準書和技術標準規(guī)定項目批準書的持有人，必須建立和維護局方可接受的質(zhì)量系統(tǒng)，從而保證產(chǎn)品和零部件進行批量生產(chǎn)。對于未建立質(zhì)量系統(tǒng)的制造機構(gòu)，局方可接受其依據(jù)型號合格證進行生產(chǎn)，但會對生產(chǎn)過程全面介入和監(jiān)督，一般僅允許制造機構(gòu)在不超過6個月的時間內(nèi)進行少量產(chǎn)品的生產(chǎn)。

適航證

附件 8第 II部分第 3.2節(jié)“適航證的頒發(fā)和持續(xù)有效”中規(guī)定，“締約國必須根據(jù)航空器符合相應適航要求設計的滿意證據(jù)頒發(fā)適航證”“當一個登記國認可另一締約國頒發(fā)的適航證作為替代頒發(fā)本國的適航證時，必須在原先的適航證上加附合適的認可書確認其有效，并承認它與后者等效”。即：當航空器國籍變更后，新的登記國可以頒發(fā)本國的適航證或者在原有適航證上加附認可書作為替代頒發(fā)本國的適航證。但需要指出：在國際民航組織對各國的普遍安全監(jiān)督審計計劃（USOAP）中并未發(fā)現(xiàn)在原有適航證上加附認可書的情況。中國CCAR-21-R4 第 21.172 條也明確指出，當民用航空器的國籍是中華人民共和國時，該航空器所有人或者占有人可以申請適航證。

此外，附件 8第 II部分第 3.2節(jié)“注”指出“有些締約國通過頒發(fā)“出口適航證”或相同標題的文件為將航空器的登記從一國轉(zhuǎn)至另一國提供便利”。這里應理解為“出口適航證”的頒發(fā)并非強制性，其性質(zhì)不等同于適航證，故不是航空器跨境轉(zhuǎn)移過程中的必備文件。中國民航當局根據(jù)實際情況頒發(fā)出口適航證。

但需要注意：根據(jù)CCAR-21-R4第 21.409條“出口適航證的頒發(fā)”，中國出口適航證的頒發(fā)的條件之一是要求局方確認民用航空器符合進口國的特殊要求。然而，根據(jù)國際民航組織適航專家組（AIRP）和航空器跨境轉(zhuǎn)移工作組（XBT-TF）關于“修訂出口適航批準指導文件”的提案，對即將出版的 Doc 9760《適航手冊》（第4版）第6章附篇C中的出口適航證（樣例）進行了修訂。此次修訂將取消由出口國核實進口國特殊要求的提法，只要求符合出口國的適航要求，旨在減少出口國當局的重復檢查工作和不必要的負擔。

持續(xù)適航

附件 8 第 II 部分第 4 章“持續(xù)適航”中給出了設計國、制造國、登記國和所有締約國所需遵守的持續(xù)適航責任。中國民航規(guī)章 CCAR-21-R4給出持續(xù)適航文件的要求，并規(guī)定可被那些被要求符合它的任何人員或者單位獲得，同時在咨詢通告 AC-91-11R1《航空器的持續(xù)適航文件》中對航空器的制造廠家如何編制和管理持續(xù)適航文件提供指導。因持續(xù)適航工作與適航和運行緊密相關，且在國際間航空器跨境轉(zhuǎn)移活動中越加復雜，更需要對登記國和運營人所在國的責任進行準確判定。

安全管理

附件 8 在第 101 次修訂中要求負責航空器型號設計和制造機構(gòu)自 2013年 11月 14日起實施安全管理體系，在其后的第 105-A次修訂中支持自 2016年 11月 10日起將安全管理體系適用范圍擴大到發(fā)動機和螺旋槳型號設計和制造機構(gòu)。同時，附件 19第 3 章“國家的安全管理職責”中也規(guī)定，“各國必須要求在其管轄之下的附件 8 中規(guī)定的負責航空器、發(fā)動機或螺旋槳型號設計和/或制造機構(gòu)實施安全管理體系”?？紤]到各締約國、國際組織及各利益相關方的實際情況，附件 19對該要求給出了 3 年過渡期，定于 2019 年 11 月 7 日起適用。

盡管上述規(guī)定尚未納入2017年頒發(fā)的 CCAR-21-R4中，但中國民航于2018年2月頒發(fā)《民用航空安全管理規(guī)定》（CCAR-398），要求“民航生產(chǎn)經(jīng)營單位應當依法建立并運行有效的安全管理體系”且指出民航生產(chǎn)經(jīng)營單位包括了航空產(chǎn)品型號設計或者制造單位。近期，民航局航空器審定司將頒發(fā)咨詢通告 AC-398-AA-2018-01《民用航空產(chǎn)品設計制造單位安全管理體系建設指南》?？梢?，中國為遵守和實施相關標準，已啟動對型號設計和制造機構(gòu)實施安全管理體系的建設工作。   

因附件8 即將整體換版，于2018 年11 月8 日起適用。本研究對換版后的附件 8第 II部分“合格審定程序和持續(xù)適航”各分章涉及的主要修訂進行梳理，從而了解國際民航組織適航標準的修訂方向。

針對第 1章“型號合格審定”，新增第 1.5節(jié)“型號合格證的暫?！薄⒌?/span> 1.6節(jié)“型號合格證的吊銷”和第 1.7節(jié)“型號合格證的轉(zhuǎn)讓”。修訂澄清了在原始型號合格證被設計國暫停或吊銷的情況下，設計國在持續(xù)適航方面對登記國和制造國的責任；明確了設計國在轉(zhuǎn)讓型號合格證給同一國家內(nèi)的新持有人或在另一個締約國管轄之下的新持有人時，有通知各締約國的責任。

針對第 2章“制造”，修訂了制造國在設計國暫停或吊銷航空器型號合格證時所應采取的行動。如：當制造國非設計國，在設計國吊銷航空器的型號合格證時將終止制造批準。

針對第 3章“適航證”，新增了被遺棄航空器和其他未符合相關要求的航空器沒有資格獲得（標準）適航證。

針對第 4章“持續(xù)適航”，修訂澄清了適航指令系統(tǒng)僅用于傳送與航空器安全運行相關的強制糾正行動信息（不傳送敏感的航空安保信息）。

針對第 5章“安全管理”，將經(jīng)批準的維修機構(gòu)的安全管理要求從附件6移至附件8。

新增第 6章“維修機構(gòu)的審批”，將關于批準的維修機構(gòu)的審批要求從附件 6第 I部分（第 8.7章）移到附件8第 II部分（新增第 6章），明確登記國是負責審批維修機構(gòu)的國家。

需要指出的是，由國際民航組織對中國進行的普遍安全監(jiān)督審計計劃中，中國航空器適航領域的有效實施率（EI，按照 Doc 9735 號文件《普遍安全監(jiān)督審計計劃持續(xù)監(jiān)測手冊》，有效實施率是國家安全監(jiān)督能力的一種度量標準，對每一項關鍵要素、每一個審計領域都要進行計算或作為整體度量標準。有效實施率以百分比表示）是 87.7%，高于世界平均水平的有效實施率78.4％，但低于同期美國和荷蘭96.86%和 97.24%的有效實施率?？傮w而言，中國在 185 個接受審計的國家中，適航領域安全監(jiān)管能力位列第 81 名。針對附件8（第 12版）的修訂，國際民航組織將修訂普遍安全監(jiān)督審計計劃的持續(xù)監(jiān)測做法中關于批準的維修機構(gòu)、安全管理和持續(xù)適航方面的訪談問題（PQs，按照 Doc9735號文件，訪談問題在普遍安全監(jiān)督審計計劃中使用的主要工具，用于評估以關鍵要素、《國際航空公約》、國際民航組織的標準和建議措施、空中航行服務程序以及相關指導材料為基礎的國家安全監(jiān)督系統(tǒng)的有效實施水平），以評估各國的有效實施情況。

國際民航組織制定和維護著適用于各個締約國的完整的國際通行適航最低標準，故其標準兼具廣泛性和靈活性，在明確提出各締約國必須遵守的國際適航標準底線的同時，又允許各締約國在規(guī)定的使用范圍內(nèi)享有自由決斷權。

由于國際民航組織的適航標準不能完全替代國家的法規(guī)，各國對國際適航標準理解的準確性和一致性顯得尤為重要。中國民航適航規(guī)章在遵守《公約》及其附件規(guī)定的同時給出了更加完整而詳細的要求，可以較好的服務于中國適航領域行政相對人。但在航空器跨境轉(zhuǎn)移活動中，面對各國民航當局不同的適航法規(guī)體系和參差不齊的監(jiān)管水平時，國際民航組織現(xiàn)行適航標準可作為國家間相互承認、平等對話的平臺。因此，準確理解并合理應用國際民航組織適航標準，將更好地尋求和維護中國民航的權益。

參考文獻（略）