有些地區(qū)的國(guó)有工業(yè)用地存在投資強(qiáng)度低、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度低、圈地現(xiàn)象嚴(yán)重、土地閑置和低效利用等問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，目前部分地區(qū)已開(kāi)始嘗試通過(guò)出臺(tái)各種地方性國(guó)土、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃政策，為盤活存量工業(yè)用地提供重要支持，但仍需要進(jìn)一步對(duì)存量國(guó)有工業(yè)用地的后續(xù)利用提出可行性方案。

上海市國(guó)有工業(yè)用地轉(zhuǎn)型案例

       針對(duì)上海工業(yè)用地比例偏高等問(wèn)題，新一輪上?？傄?guī)修編提出建設(shè)用地零增長(zhǎng)，工業(yè)用地減量化。從政策層面看，總體是從寬松走向收緊：第一階段，從1990 年后期開(kāi)始，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌?、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地。第二階段，國(guó)家和上海均出臺(tái)政策，禁止以協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地，嚴(yán)控在劃撥用地上建設(shè)住宅。部分企業(yè)希望通過(guò)將廠房改造為商務(wù)辦公或商業(yè)服務(wù)用途來(lái)滿足市場(chǎng)的需求，以及上海文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了“非正式更新”，也就是工業(yè)用地按照“三個(gè)不變”方式進(jìn)行非正式轉(zhuǎn)型。這種方式得到政府認(rèn)可，出臺(tái)了多種鼓勵(lì)政策。但是，這種轉(zhuǎn)型不經(jīng)過(guò)規(guī)劃管理部門途徑，通過(guò)建管就直接進(jìn)入運(yùn)行，基本不能提供城市公共要素。第三階段，出臺(tái)《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見(jiàn)》《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》，適用于本市規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的國(guó)有存量工業(yè)用地盤活。

啟示及建議

      合理規(guī)劃土地用途。結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，編制好土地利用規(guī)劃及供地計(jì)劃，掌握好土地供應(yīng)的方向、力度和節(jié)奏, 加強(qiáng)供地分期管理，增強(qiáng)靈活性、針對(duì)性和有效性，避免企業(yè)產(chǎn)生閑置和低效用地。

      完善企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。依據(jù)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入、工業(yè)用地產(chǎn)出程度、人均技術(shù)裝備水平、工業(yè)閑置率、辦公用地比率、人均綠地面積等各項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的合理性進(jìn)行縝密論證，實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，提高用地效率。

     健全土地信息共享機(jī)制。建立全區(qū)工業(yè)用地信息臺(tái)賬及平臺(tái), 將土地權(quán)益人、位置、面積、批準(zhǔn)用途、出讓金繳納額、土地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、合同履約情況、土地閑置時(shí)間及原因、土地合作開(kāi)發(fā)需求等信息匯總納入并實(shí)時(shí)公開(kāi)。

      實(shí)行工業(yè)用地全生命周期管理。土地受讓人按開(kāi)竣工時(shí)間、項(xiàng)目投產(chǎn)指標(biāo)等繳納一定數(shù)額的履約保證金, 不能按期完成則視為違約。凡取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)和施工許可證的工業(yè)項(xiàng)目, 原則上必須在半年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)。分期建設(shè)的項(xiàng)目用地要求遠(yuǎn)近結(jié)合, 對(duì)后期用地在合同中約定并明確違約責(zé)任, 在規(guī)劃上預(yù)留時(shí)間視項(xiàng)目大小而定, 原則上不超過(guò)一年。

      完善供地監(jiān)管機(jī)制。土地供應(yīng)后, 由企業(yè)所在鎮(zhèn)國(guó)土資源管理部門按各自合同動(dòng)態(tài)巡查企業(yè)建設(shè)情況,由工業(yè)主管部門、經(jīng)濟(jì)主管部門定期審核企業(yè)運(yùn)行指標(biāo), 監(jiān)督核查土地利用狀況。

     探索實(shí)施工業(yè)用地彈性年期出讓制。打破單一制, 以貼近工業(yè)項(xiàng)目實(shí)際存續(xù)周期確定工業(yè)土地轉(zhuǎn)讓年限為10年～50年不等,其出讓價(jià)格按照法定最高出讓年期的價(jià)格進(jìn)行比例遞減。

      建立集約用地激勵(lì)機(jī)制。以合同方式約定土地集約化利用相關(guān)指標(biāo)及優(yōu)惠政策, 待項(xiàng)目竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后予以兌現(xiàn)。對(duì)生產(chǎn)性企業(yè)利用原有建設(shè)用地新上項(xiàng)目, 減免有關(guān)稅費(fèi)。

      騰退后的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但使用權(quán)在個(gè)人手中。由于權(quán)利主體界定不明，缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃引導(dǎo)和統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加之集體建設(shè)用地再利用資金融資困難等因素，使得集體建設(shè)用地再利用受限。

北京市大興區(qū)集體建設(shè)用地再利用案例

       針對(duì)集體建設(shè)用地再利用難的問(wèn)題，北京市大興區(qū)積極推進(jìn)集體建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，圍繞主體、途徑、調(diào)節(jié)金、供地方式、權(quán)能完善“五個(gè)探索”，建立了“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的入市制度，形成了“ 政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、收益共享”的工作格局，有力促進(jìn)了區(qū)域農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化、低成本城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合城鎮(zhèn)化。以鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌為載體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，系統(tǒng)推進(jìn)土地統(tǒng)籌、工作統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌三方面工作。在此基礎(chǔ)上，由區(qū)級(jí)層面對(duì)規(guī)劃指標(biāo)落地、基礎(chǔ)設(shè)施共建、利益分配格局等進(jìn)行統(tǒng)籌，兼顧公平、提高效益。以社會(huì)轉(zhuǎn)型為動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)接合部整體改造，改善城鄉(xiāng)物質(zhì)形態(tài)和社會(huì)形態(tài)。以入股聯(lián)營(yíng)為手段，探索集體經(jīng)濟(jì)組織再造和法人治理，提高農(nóng)民組織化程度。以金融創(chuàng)新為抓手，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有抵押權(quán)，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與。以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌工業(yè)大院騰退和產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)施，促進(jìn)產(chǎn)鎮(zhèn)融合，提高發(fā)展質(zhì)量。以“ 利益協(xié)調(diào)”為基礎(chǔ)，建立完善的政府、村民、集體聯(lián)營(yíng)公司、投資者之間的利益機(jī)制，最大限度降低拆騰阻力和入市成本，提高要素紅利。

啟示及建議

     堅(jiān)持規(guī)劃先行。綜合考慮已騰退的集體建設(shè)用地及其實(shí)施中的典型問(wèn)題，在減量化的基礎(chǔ)上因地制宜編制鎮(zhèn)村規(guī)劃，通過(guò)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)規(guī)劃全覆蓋，打造規(guī)劃實(shí)施組織載體。

       實(shí)行鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌。由鎮(zhèn)政府對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌，按照構(gòu)建高精尖產(chǎn)業(yè)要求，集中重新配置建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)土地集約利用，保證集體利益，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、功能承接及扶持政策研究。

       規(guī)范村集體建用地登記備案制度。由鎮(zhèn)政府對(duì)村集體各土地使用權(quán)人進(jìn)行核實(shí)備案，村集體基礎(chǔ)設(shè)施用地由村委會(huì)出具證明材料統(tǒng)一登記。

       創(chuàng)新集體建設(shè)用地融資方式。以集體建設(shè)用地未來(lái)收益為擔(dān)保進(jìn)行抵押，獲取銀行貸款，緩解資金壓力，保證項(xiàng)目落地。

      探索新的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。鎮(zhèn)級(jí)層面成立土地聯(lián)營(yíng)公司，將傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行公司化改造，實(shí)現(xiàn)土地變資產(chǎn)、農(nóng)民變股東。

      宅基地再利用主要存在宅基地“ 三權(quán)”內(nèi)涵尚未厘清，權(quán)利邊界界定存在一定困難；宅基地確權(quán)登記障礙多，登記速度緩慢；農(nóng)民自愿退出宅基地的意愿不足、積極性不高等問(wèn)題，這類型用地的盤活利用需要不斷探索創(chuàng)新改革新路徑。

浙江義烏、河北定州宅基地試點(diǎn)改革案例

       浙江省義烏市率先開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度體系設(shè)計(jì)，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，從界定“ 三權(quán)”、有償使用、自愿退出及民主管理等方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。同時(shí)，推動(dòng)宅基地使用權(quán)資本化。農(nóng)民只需用農(nóng)村宅基地住房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證就能進(jìn)行低息抵押貸款。此外，制定全國(guó)首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并允許完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊在市域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，擴(kuò)大了宅基地流轉(zhuǎn)范圍。

       河北省定州市收取有償使用費(fèi)，對(duì)農(nóng)民多宅、超標(biāo)的宅基地及非本村成員使用的宅基地收取有償使用費(fèi)。該市制定退出收回機(jī)制，對(duì)自愿退出符合規(guī)劃的宅基地的農(nóng)民和非本村成員實(shí)行補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按征地綜合區(qū)片價(jià)加建筑物協(xié)商或按評(píng)估價(jià)確定。對(duì)廢棄的宅基地、閑置兩年以上未動(dòng)工建設(shè)的宅基地、不符合規(guī)劃的宅基地等實(shí)行無(wú)償收回。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與宅基地改革，制定《定州市宅基地騰退節(jié)余指標(biāo)使用辦法》，利用增減掛獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持試點(diǎn)改革，并通過(guò)城市投資有限公司吸納社會(huì)資金等方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與。

啟示及建議

       健全宅基地“ 三權(quán)分置”改革制度體系。準(zhǔn)確界定宅基地物權(quán)和用益物權(quán)的內(nèi)涵；加快宅基地管理相關(guān)政策探索，允許宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。

      加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記。因地制宜開(kāi)展房地一體權(quán)籍調(diào)查，按照“ 一戶一宅”要求原則上確權(quán)登記到戶；依法合理解決宅基地違法用地、一戶多宅等問(wèn)題。

      完善宅基地退出機(jī)制。由村集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)和調(diào)劑宅基地；結(jié)合貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，提高農(nóng)民自愿退出多宅或閑置宅基地意愿。

      違法用地及“ 散亂污”企業(yè)用地再利用主要存在底數(shù)信息不全面、歷史成因復(fù)雜、規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整難等多方因素。

杭州市處置歷史違法用地案例

      杭州市違法用地普遍存在違法用地上的建（構(gòu)）筑物應(yīng)拆除未拆除和違法建（構(gòu)）筑物應(yīng)沒(méi)收未沒(méi)收兩種情況。結(jié)合自身實(shí)際，杭州市大膽創(chuàng)新，實(shí)行了“ 一案一策、因地制宜、妥善處置”的舉措。

       首先，立案查處。對(duì)排查發(fā)現(xiàn)的違法用地行為尚未立案查處的，必須立即依法立案查處，并嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。其次，拆除復(fù)耕。借助“ 三改一拆”“ 無(wú)違建”創(chuàng)建等平臺(tái)，將排查發(fā)現(xiàn)未依法拆除和復(fù)耕案件，依法移交當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或“ 三改一拆”辦公室，及時(shí)拆除復(fù)耕，消除違法狀態(tài)。再次，移交申請(qǐng)。認(rèn)真梳理行政處罰決定的執(zhí)行情況，對(duì)應(yīng)予以沒(méi)收的建筑物和其他設(shè)施，及時(shí)移交所在縣級(jí)以上人民政府或其指定部門；對(duì)應(yīng)予以拆除的違法建（構(gòu)）筑，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。最后，移送追刑。對(duì)非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變土地用途，數(shù)量較大且造成耕地、林地嚴(yán)重毀壞，涉嫌土地刑事犯罪，要依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，?yán)厲打擊土地違法犯罪。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)浙江省“ 三改一拆”有關(guān)歷史遺留問(wèn)題處理和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)相關(guān)政策，對(duì)用地行為按發(fā)生時(shí)間落實(shí)處理處罰后，符合條件的，可及時(shí)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)，消除違法狀態(tài)。

啟示及建議

        摸清底數(shù)實(shí)施全過(guò)程信息化管理。建立健全信息登記制度, 各鎮(zhèn)街在入戶核查時(shí)，對(duì)核實(shí)屬于違法用地與“散亂污”企業(yè)的，應(yīng)采集相關(guān)信息，納入統(tǒng)一管理平臺(tái)。

      規(guī)劃指導(dǎo)土地資源整合再利用。以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和工業(yè)布局規(guī)劃為指導(dǎo)，做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城市安全評(píng)價(jià)、土壤安全評(píng)價(jià)等工作。

       實(shí)行分類處置。將企業(yè)用地分為“違法用地、補(bǔ)辦用地手續(xù)、原地提升改造、建設(shè)用地指標(biāo)騰挪”四類，對(duì)癥下藥、分類施策。

      尊重歷史、特事特辦。出臺(tái)處置歷史違法用地與“散亂污”企業(yè)的指導(dǎo)性文件，可結(jié)合清理情況，在用地規(guī)模、計(jì)劃指標(biāo)、稅費(fèi)收繳等方面予以傾斜，分類分批次消化處置。

        綜合治理。協(xié)調(diào)聯(lián)合自然資源、公安、水務(wù)、城管、工商、質(zhì)監(jiān)等多部門力量，共同發(fā)力聯(lián)合開(kāi)展工作；壓實(shí)屬地責(zé)任，將工作職責(zé)落實(shí)到人；充分運(yùn)用“ 街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”工作機(jī)制，加強(qiáng)屬地與部門聯(lián)合，共同研究解決違法用地與“ 散亂污”企業(yè)土地再利用工作中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題。

（作者單位：中國(guó)共產(chǎn)黨北京市順義區(qū)委員會(huì)）