文：朱耀勛 李莉

近期發(fā)生的永壽縣某景區(qū)發(fā)生安全事故導(dǎo)致旅游管理部門(mén)獲罪在社會(huì)上引起很大反響，縣旅游局副局長(zhǎng)、旅游股股長(zhǎng)被判構(gòu)成玩忽職守罪。對(duì)于旅游安全事故，旅游部門(mén)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)、承擔(dān)哪些監(jiān)管職責(zé)？在本次機(jī)構(gòu)改革中，旅游管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)怎樣明確安全職責(zé)？應(yīng)當(dāng)引起整個(gè)旅游行業(yè)的思考。

一、依法行政的兩個(gè)基本原則

合法行政原則是行政法的最基本原則，要求行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)來(lái)自于法，即公權(quán)領(lǐng)域“法無(wú)授權(quán)即禁止”，只有法律法規(guī)的規(guī)定才能作為旅游部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的依據(jù)。從實(shí)踐來(lái)看，合法行政的“法”，既包括法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，也包括經(jīng)批準(zhǔn)的部門(mén)“三定”方案。

權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，即行政權(quán)力與法律責(zé)任是統(tǒng)一的，有多大權(quán)力就對(duì)應(yīng)多大責(zé)任，行政機(jī)關(guān)違法行使或者不當(dāng)行使職權(quán)（包括不作為），應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。旅游管理部門(mén)違法履行或不履行法定監(jiān)管職責(zé)就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、法律法規(guī)對(duì)旅游安全職責(zé)的相關(guān)規(guī)定

（一）《旅游法》第76條，“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作?？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)?！?/p>

（二）《安全生產(chǎn)法》第9條，“國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依照本法，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。

國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

（三）《旅行社條例》第44條，“旅行社及其分社應(yīng)當(dāng)接受旅游行政管理部門(mén)對(duì)其旅游合同、服務(wù)質(zhì)量、旅游安全、財(cái)務(wù)賬簿等情況的監(jiān)督檢查，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向旅游行政管理部門(mén)報(bào)送經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)信息等統(tǒng)計(jì)資料。”

（四）《旅游安全管理辦法》（原國(guó)家旅游局第41號(hào)令）第2條，“旅游經(jīng)營(yíng)者的安全生產(chǎn)、旅游主管部門(mén)的安全監(jiān)督管理，以及旅游突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)和本辦法的規(guī)定。本辦法所稱(chēng)旅游經(jīng)營(yíng)者，是指旅行社及地方性法規(guī)規(guī)定旅游主管部門(mén)負(fù)有行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的景區(qū)和飯店等單位。”

（五）《陜西省旅游條例》第61條，“縣級(jí)以上旅游、交通運(yùn)輸、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、食品藥品監(jiān)督管理、公安、衛(wèi)生等有關(guān)行政部門(mén)依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。”

上述法律法規(guī)明確了縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的旅游安全；安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；旅游部門(mén)負(fù)有旅游安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的對(duì)象包括兩大類(lèi)，一個(gè)是旅行社，一個(gè)是地方性法規(guī)規(guī)定旅游主管部門(mén)負(fù)有行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的景區(qū)和飯店等單位。地方性法規(guī)對(duì)景區(qū)和飯店沒(méi)有規(guī)定旅游部門(mén)負(fù)行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的，其安全生產(chǎn)應(yīng)由景區(qū)和飯店的主管部門(mén)以及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)施監(jiān)管職責(zé)，旅游部門(mén)對(duì)此類(lèi)景區(qū)和飯店的安全生產(chǎn)，既沒(méi)有法律依據(jù)，也沒(méi)有監(jiān)管手段。目前我國(guó)對(duì)旅游安全實(shí)行“政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、部門(mén)依法監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)者具體負(fù)責(zé)、旅游者自我保護(hù)”的全程責(zé)任制度。

三、旅游管理部門(mén)“三定”方案對(duì)旅游安全職責(zé)的相關(guān)規(guī)定

（一）國(guó)家層面

根據(jù)國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)印發(fā)《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》(安委〔2015〕5號(hào))，原國(guó)家旅游局在安全生產(chǎn)方面的職能是“負(fù)責(zé)旅游安全監(jiān)督管理工作，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)旅游安全實(shí)施監(jiān)督管理；會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)旅游安全實(shí)行綜合治理；負(fù)責(zé)全國(guó)旅游安全管理的宣傳、教育、培訓(xùn)工作；負(fù)責(zé)旅游行業(yè)安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析?！?018年機(jī)構(gòu)改革后成立國(guó)家文化和旅游部，根據(jù)《文化和旅游部職能配置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（廳字〔2018〕58號(hào)），國(guó)家文化和旅游部的“三定”方案在“主要職責(zé)”方面沒(méi)有涉及到旅游安全，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)方面涉及旅游安全的是市場(chǎng)管理司，“承擔(dān)旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、假日旅游市場(chǎng)、旅游安全綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理”，而不是“負(fù)責(zé)”旅游安全工作。

（二）省級(jí)層面

根據(jù)陜西省人民政府辦公廳《關(guān)于省旅游局更名為省旅游發(fā)展委員會(huì)的通知》（陜政辦發(fā)〔2017〕38號(hào)），原省旅游發(fā)展委員會(huì)涉及旅游安全的主要職責(zé)是牽頭協(xié)調(diào)全省旅游安全工作；編制旅游行業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)建立健全旅游應(yīng)急救援體系。機(jī)構(gòu)改革新成立的省文化和旅游廳涉及旅游安全的主要職責(zé)也是協(xié)調(diào)全省旅游安全工作，也不是“負(fù)責(zé)”旅游安全工作。

（三）市縣級(jí)層面

部分市縣級(jí)旅游部門(mén)的“三定”方案對(duì)安全監(jiān)管職責(zé)承擔(dān)的是協(xié)調(diào)、協(xié)助和配合職能，也有部分市縣級(jí)旅游部門(mén)的“三定”方案對(duì)安全監(jiān)管職責(zé)承擔(dān)了主體監(jiān)督管理責(zé)任。比如永壽案件中的永壽縣旅游局的“三定”方案就規(guī)定，“永壽縣旅游局負(fù)責(zé)全縣旅游安全的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，組織實(shí)施旅游應(yīng)急救援工作?！庇缐郯讣呐袥Q構(gòu)成玩忽職守罪的一個(gè)核心依據(jù)正是永壽縣旅游局的這個(gè)“三定”方案，在依法行政的背景下，政府授權(quán)管理成為行政的一個(gè)重要法律依據(jù)，旅游部門(mén)也因此承擔(dān)了對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。

四、市縣級(jí)旅游部門(mén)在機(jī)構(gòu)改革中對(duì)安全職責(zé)的劃分

依法興旅、依法治旅是依法治國(guó)總目標(biāo)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的根本要求。各級(jí)旅游部門(mén)要牢固樹(shù)立“法定責(zé)任必須為”“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治理念，把依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的要求貫徹落實(shí)到旅游業(yè)改革發(fā)展和規(guī)范管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照《旅游法》等法律法規(guī)正確行使行政職權(quán)。在本次機(jī)構(gòu)改革制定“三定”方案時(shí)，市縣級(jí)旅游部門(mén)要依法設(shè)立主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，依法履職，依法行政。

旅游是一個(gè)涉及多個(gè)行業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游涉及的安全問(wèn)題也是方方面面的，包括交通事故、刑事犯罪、治安事件、消防事故、食品衛(wèi)生事故、災(zāi)害性天氣事故等等。旅游安全監(jiān)管需要在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)職能部門(mén)按照職責(zé)分工，各司其職、各盡其能、密切配合。各級(jí)旅游管理、部門(mén)要協(xié)同其他相關(guān)部門(mén)對(duì)旅游安全實(shí)行綜合整治，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，不斷促進(jìn)全省旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。