重大決策的法律審核，是企業(yè)法務(wù)的一項核心業(yè)務(wù)，在國務(wù)院國資委的法制工作三年目標(biāo)中，把重大決策的法律審核率達(dá)到100%作為中央企業(yè)及其所屬重點成員單位的一項重要目標(biāo)提出來。目前，重大決策法律審核，已經(jīng)在各級中央企業(yè)中普遍開展，為各級中央企業(yè)依法合規(guī)決策起到了非常重要的作用。按照國資委要求，各中央企業(yè)基本都制定了重大決策合法性審核相關(guān)制度，但對重大決策的理解和認(rèn)識千差萬別，制定的依據(jù)也不盡相同，對重大決策事項的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時限及審核機制的建立健全方面也不盡一致。有的規(guī)定重大決策事項僅限“三重一大”中“重要決策”的范圍，而且對法律審核的程序、標(biāo)準(zhǔn)、時限、成果形式及監(jiān)督檢查等均未做出詳細(xì)規(guī)定；有的規(guī)定重大決策事項僅限在法律部門環(huán)節(jié)，未能就其他職能部門（或業(yè)務(wù)部門）與法律部門在審核中所應(yīng)履行的職責(zé)定位作出詳細(xì)規(guī)定；有的就法律審核主體的參與形式、工作流程、成果形式及工作要求做出了詳細(xì)規(guī)定，但就監(jiān)督檢查與問責(zé)的形式規(guī)定的較籠統(tǒng)、不夠具體；有的僅規(guī)定法律部門和法務(wù)人員作為審核主體的職責(zé)，對總法律顧問在其中應(yīng)履行的職責(zé)和發(fā)揮的作用未能做出具體規(guī)定。綜合來看，國有企業(yè)基本的法律審核程序主要聚焦在如下幾點：

一、重大決策合法性審核內(nèi)容

一般來說，重大決策法律審核內(nèi)容包括形式審核和實質(zhì)審核兩方面。實質(zhì)審核又包括合法合規(guī)性審核、法律風(fēng)險審核。

（一）形式審核

所謂形式審核，是指對待審的重大決策事項的材料、送審程序、決策事項的內(nèi)容等進(jìn)行形式上的審核，目的是審查送審程序是否符合要求、送審的材料是否齊全完整、對待審決策事項的表述是否清晰。程序合規(guī)、材料齊全、內(nèi)容清晰是對決策事項開展法律審核的基本前提條件，只有符合這三個條件的待審決策事項，法律部門也才具備提出法律意見的基礎(chǔ)。具體來講，重要決策的形式審核，主要審核如下內(nèi)容：

1.審核提出部門提交與待審決策事項相關(guān)資料的種類和形式是否齊全、完整，是否缺失審核所必須的關(guān)鍵資料，是否列明了附件清單且與實際送審附件內(nèi)容一致。送審材料是開展法律審核的基礎(chǔ)，因此對送審資料的審核不僅在進(jìn)入實質(zhì)審核之前，還要貫穿于實質(zhì)審核的全過程。如果在實質(zhì)審核的過程中，發(fā)現(xiàn)資料不充分需要再行補充相關(guān)資料的，可以根據(jù)審核的情況和審核的需要，隨時可以要求送審部門補充，也可以自行組織補充相關(guān)材料。

2.審核送審部門提交的相關(guān)資料的內(nèi)容是否與待審的重大決策事項一致。這里要求對送審的材料進(jìn)行一個初步審核，核實一下材料內(nèi)容與待審的重大決策事項是否一致，并可視情況剔除一些不一致或與審核事項無關(guān)的材料。

3.審核大要決策事項的內(nèi)容是否表述清楚、行文邏輯是否前后一致，結(jié)構(gòu)是否清晰。這里就要求看清楚、弄明白送審決策事項是什么？對決策事項的表述是否清楚，這是進(jìn)入下一步實質(zhì)審核的最重要的步驟，只有這樣你的法律審核才具有針對性和有效性。

4.審核相關(guān)審批表的填寫是否規(guī)范、完整，審批流程、簽字蓋章是否符合要求。這是對重大決策事項送審的程序要求，這類要求主要是指是否符合企業(yè)內(nèi)部對重大決策事項管理的程序性要求。重大決策事項不同于一般的企業(yè)經(jīng)營管理事項，法律事務(wù)部門是否能在沒有送審部門明確提出要求或企業(yè)的主管領(lǐng)導(dǎo)明確指示的情況下，主動對知曉的重大決策事項開展法律審核工作目前還是一個有爭議的問題。

對于形式審核不符合要求的，法律部門可根據(jù)不同的情況要求送審部門進(jìn)行更正，對于資料不完整的，可要求送審部門補充，法律部門也可以根據(jù)實際情況自行補充；對于送審程序不符合要求的，可要求送審部門完善程序；對于待審核決策事項表述不清的，要與送審部門進(jìn)行溝通，理解決策事項的真實內(nèi)容和含義，協(xié)助送審部門修改完善對重大決策事項內(nèi)容的描述。

（二）實質(zhì)審核

所謂實質(zhì)審核，是指對重大決策事項是否合法合規(guī)，決策事項是否存在法律風(fēng)險等進(jìn)行實質(zhì)性的審核，并提出法律審核意見。實質(zhì)性審核包括兩方面：一是合法合規(guī)性審核；二是法律風(fēng)險審核。

1.合法合規(guī)性審核

關(guān)于重大決策事項的合法合規(guī)性審核，主要審核以下內(nèi)容：

（1）審核重大決策的內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)規(guī)定。這是對一項重大決策開展法律審核最核心的地方，決策的內(nèi)容符合法律法規(guī)的規(guī)定是一條底線，也是法務(wù)人員必須要作出明確判斷的。這里的法律法規(guī)，除了通常意義上所說的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章等，還應(yīng)當(dāng)包括行業(yè)和地方的規(guī)范性文件等。

（2）審核重大決策的內(nèi)容是否符合上級單位和本單位規(guī)章制度等有關(guān)規(guī)定。中央企業(yè)都在本企業(yè)管理的范圍內(nèi)，制定下發(fā)了相當(dāng)多的規(guī)章制度文件，國有企業(yè)的重大決策還應(yīng)當(dāng)符合上級和本單位規(guī)章制度的規(guī)定。

（3）審核重大決策的內(nèi)容是否具有法律上的可行性。法律上的可行性也是開展重大決策法律審核應(yīng)當(dāng)關(guān)注的內(nèi)容，決策事項除了要合法合規(guī)之外，還應(yīng)當(dāng)具備法律上的可行性。而這恰恰是許多企業(yè)法務(wù)人員比較容易忽視的地方。

2.法律風(fēng)險審核

對重大決策開展法律審核，不但要審查決策事項是否合法合規(guī)，法律上是否可行，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注決策事項中可能蘊含的法律風(fēng)險。大部分決策事項不是合法不合法或者合規(guī)不合規(guī)的問題，而是一個風(fēng)險與利益的考量問題，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子對重大事項進(jìn)行決策時，要充分研究和衡量各種風(fēng)險，其中法律風(fēng)險是需要重點考量的風(fēng)險之一。

關(guān)于重大決策事項的法律風(fēng)險審核，可參照企業(yè)法律風(fēng)險管理的思路，按照風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、控制措施的要求提出法律審核意見，并在之后決策事項實施過程中關(guān)注、跟蹤法律風(fēng)險控制措施的實施情況及實施效果，并把對單項決策事項的法律風(fēng)險管理納入企業(yè)法律風(fēng)險管理體系之中。

二、重大決策合法性審核的形式

一項重大決策事項被送到法務(wù)部門后，法務(wù)部門該如何開展工作？各家的做法也各有不同。通常來講，重大決策的法律審核可分為會議審核、書面審核、委托審核、其他形式審核等四種形式。

（一）會議審核

會議審核是指企業(yè)的總法律顧問或經(jīng)總法律顧問授權(quán)的法律顧問通過組織重大決策法律審核專項會議或參加相關(guān)決策會議的方式，對會議上討論研究的重大決策事項發(fā)表法律審核意見，并將法律審核意見記載于會議記錄或會議紀(jì)要的一種審核形式。會議審核，是一種非常重要也非常常見的審核方式。很多情況下，都是企業(yè)的總法律顧問通過參加或列席重要的決策會議，如董事會、總經(jīng)理辦公會的形式，對重大決策發(fā)表審核意見。國務(wù)院國資委也通過各種文件和制度來保障總法律顧問能夠參加各種決策會議，并對會上審議的事項發(fā)表法律意見。

由于會議審核是一種即時審核即時發(fā)表意見的形式，有時給予參會總法律顧問思考的時間非常短，常常會出現(xiàn)發(fā)表的意見不全面、不充分，甚至出現(xiàn)錯誤的情況，因此總法律顧問要對會議審核給與十分重視。對于會議審核要注意以下幾點：一是事先要認(rèn)真閱讀會議材料，做好充分準(zhǔn)備。對于材料不齊，或事先未看到材料的，要慎重發(fā)表法律意見；二是對于較復(fù)雜的決策事項，可以事先組織法務(wù)人員進(jìn)行內(nèi)部研討，查閱相關(guān)資料，必要時咨詢專業(yè)律師或外部專家；三是對于會議上臨時提出的決策事項，雖然不符合程序，也沒有充分的時間去思考研究，但是也不宜直接拒絕發(fā)表意見，而是要經(jīng)過適當(dāng)?shù)目紤]之后，先發(fā)表初步的法律意見，并聲明事后要整理書面的法律意見，作為會議補充材料提交，并以事后書面的意見為準(zhǔn)。

（二）書面審核

書面審核是指以書面形式對重大決策事項進(jìn)行法律審核，并提出法律審核意見的一種審核方式。這也是最為常見的一種方式。法務(wù)部門對待審決策事項的材料進(jìn)行書面審核后，提出書面法律意見。書面審核也常常與其他的審核方式結(jié)合使用。書面審核一般采用二級或三級審核制度，對于重大決策的法律審核意見，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過總法律顧問審批后提交承辦部門。

（三）委托審核

委托審核是指委托外部法律中介機構(gòu)對重大決策事項進(jìn)行法律審核的一種審核方式。委托審核適用于法律法規(guī)規(guī)定或上級單位要求必須有外部法律中介機構(gòu)出具法律意見書的重大決策事項或本單位法律事務(wù)機構(gòu)認(rèn)為需要由外部中介機構(gòu)出具法律意見書的重大決策事項。委托審核由法律事務(wù)機構(gòu)提出審核需求及擬聘的法律中介機構(gòu)，報總法律顧問審批。審核需求報告中應(yīng)當(dāng)列明委托審核的事項范圍、具體要求等。

當(dāng)然企業(yè)的法律事務(wù)機構(gòu)對于委托審核也不應(yīng)是大甩手，而是要主動參與法律中介機構(gòu)的審核工作，做好內(nèi)外溝通和協(xié)調(diào)工作。另外，對于法律中介機構(gòu)出具的法律意見書也不應(yīng)當(dāng)直接提交決策使用，而是應(yīng)當(dāng)經(jīng)單位總法律顧問審批后方可作為正式的法律意見書采用。

（四）其他審核方式

法律事務(wù)機構(gòu)在對重大決策事項進(jìn)行法律審核時，根據(jù)具體情況還可以采用專家論證、專家研討會等輔助形式開展法律審核。至于具體采取何種審核方式，要根據(jù)決策事項的具體情況，選擇一種或多種審核方式。對于重大決策事項法律審核工作的組織，要注意以下幾點：

首先，要評估決策事項的復(fù)雜程度以確定審核方式或組織方式，如是否需要組成工作小組，是否要事先制定審核方案和工作計劃。

其次，要根據(jù)決策事項涉及的內(nèi)容以及企業(yè)法務(wù)人員的專業(yè)背景和業(yè)務(wù)分工，確定該決策事項的主審法務(wù)人員。

再次，確定是否需要尋求外部資源的支持，如聘請專業(yè)律師提供支持，或通過高校、研究機構(gòu)等提供專業(yè)咨詢等等。

三、重大決策合法性審核法律意見書

（一）法律審核意見的形式

重大決策法律審核的法律意見一般有兩種形式：一是法律意見書形式。對于必須采用法律意見書或總法律顧問認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用法律意見書的，應(yīng)當(dāng)采用法律意見書形式為重大決策事項出具法律意見。例如，對于報送上級單位審批的決策事項，上級單位要求附送法律意見的，此時就應(yīng)當(dāng)采用法律意見書形式作為文件的附件。二是對于不是必須采用法律意見書的，可以在法律審核表中提出法律審核意見。也可以在會議上發(fā)表法律意見，并記載于會議記錄、紀(jì)要中。對于記載于會議記錄或紀(jì)要中的法律意見，要經(jīng)過參會法律顧問的審核會簽方可存檔，因為會議記錄人員對于法律意見中的一些專業(yè)術(shù)語和意見很難弄明白，記錄時會經(jīng)常出錯而不自知，而法律意見往往是差之毫厘失之千里。因此需要會后對記錄予以審核。這一點之前也往往被法務(wù)人員忽視。

（二）法律審核意見書的內(nèi)容

法律審核意見書一般包含以下內(nèi)容：

1.重大決策事項涉及的當(dāng)事人及問題緣由；

2.基本事實，審核項目的基本情況說明，包括盡職調(diào)查情況及相關(guān)證據(jù)材料；

3.法律依據(jù)，包括適用的法律法規(guī)、規(guī)章制度及有關(guān)文件；

4.法律分析論證，包括對重點問題的法律分析及相關(guān)論證；

5.解決方案，根據(jù)上述對事實和法律依據(jù)進(jìn)行的法律分析和論證，提煉關(guān)鍵性問題，提出處理問題的建議性措施；

6.結(jié)論性意見或建議，包括對現(xiàn)有狀況及可能狀況的判斷分析，存在的法律風(fēng)險分析，審核意見及處理建議等。

（三）法律審核結(jié)論

關(guān)于重大決策的法律審核結(jié)論，一般有以下幾種情況：

1.決策的依據(jù)、程序和內(nèi)容均符合規(guī)定的，作出通過法律審核、可以提交決策的建議；

2.決策事項主體超越權(quán)限的，作出終止決策或按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)的建議；

3.決策程序存在違法或違規(guī)情形的，作出糾正相關(guān)程序性錯誤的建議；

4.決策事項內(nèi)容有法律規(guī)定的，應(yīng)提醒承辦部門按照法律規(guī)定執(zhí)行；決策事項內(nèi)容不符合法律規(guī)定，但可以糾正的，作出修改決策方案的建議；

5.決策事項內(nèi)容涉嫌重大違法的，作出廢止、終止決策的建議；

6.對于存在法律風(fēng)險的決策事項，要提示承辦部門按照法律風(fēng)險控制措施的要求采取相應(yīng)的控制措施。

重大決策的法律審核工作，既是法務(wù)部門提升在企業(yè)內(nèi)部地位作用的一項重要工作，也是對企業(yè)法務(wù)人員能力水平責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識的一項考驗。勇于擔(dān)當(dāng)，積極發(fā)揮法律在企業(yè)重大決策中的作用，是每一位企業(yè)法務(wù)人員，特別是總法律顧問不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。

（有刪減，完結(jié)）

作者系賽尼爾法務(wù)智庫副總裁