【裁判要旨】

法律規(guī)定公民、法人或者其他組織可以向行政機(jī)關(guān)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，目的是為了保障申請(qǐng)人自己獲取政府信息的權(quán)利，法律和司法解釋要求盡可能按照法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式提供政府信息，所指也是向申請(qǐng)人本人提供政府信息的形式。向不特定公眾“公告”政府信息，可能是主動(dòng)公開(kāi)政府信息的形式，卻不是依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的形式。政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)“公告”政府信息，超出了自己需要的范圍，實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)向不特定公眾主動(dòng)公開(kāi)政府信息。公民、法人或者其他組織在政府信息公開(kāi)訴訟中提出這樣的訴求，實(shí)質(zhì)是主張不特定公眾的權(quán)利。這樣的訴求不僅與《行政訴訟法》的立法宗旨不符，而且也被《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條所明確禁止。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2018）最高法行申3922號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）解恒順，男，1945年5月13日出生，漢族，住河南省孟州市。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）孟州市人民政府，住所地河南省孟州市大定路中段。

法定代表人呂沛，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人解恒順因訴孟州市人民政府（以下簡(jiǎn)稱孟州市政府）政府信息公開(kāi)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終3203號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河南省焦作市中級(jí)人民法院一審查明：2017年4月28日，解恒順向孟州市政府提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，申請(qǐng)公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和征地補(bǔ)償安置方案。2017年5月15日，孟州市政府辦公室作出《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》，載明：經(jīng)查，解恒順申請(qǐng)獲取的政府信息不屬于本機(jī)關(guān)的掌握范圍，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》）第二十一條規(guī)定，建議向國(guó)土資源局咨詢。孟州市政府于2017年5月17日向解恒順郵寄送達(dá)上述告知書(shū)。解恒順收到該告知書(shū)后不服，于2017年5月25日向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求：撤銷孟州市政府2017年5月15日的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》；判令其依法公開(kāi)（公告）太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和征地補(bǔ)償方案。

河南省焦作市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：解恒順向孟州市政府申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息為太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和征地補(bǔ)償安置方案，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是解恒順申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息孟州市政府應(yīng)否公開(kāi)。1.關(guān)于太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）第二十五條第一款規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！墩畔⒐_(kāi)條例》第十一條第三項(xiàng)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門(mén)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息還應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況。根據(jù)以上規(guī)定，太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件即使由國(guó)務(wù)院制作，因?qū)儆诿现菔姓鲃?dòng)公開(kāi)的范圍，解恒順申請(qǐng)公開(kāi)的，孟州市政府亦應(yīng)公開(kāi)。孟州市政府稱解恒順申請(qǐng)公開(kāi)的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件系由國(guó)務(wù)院制作其并不掌握的理由不能成立，不予支持。2.關(guān)于征地補(bǔ)償安置方案?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)……《政府信息公開(kāi)條例》第十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)……根據(jù)以上規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案的制作機(jī)關(guān)是孟州市土地管理部門(mén)，不論孟州市政府是否保存征地補(bǔ)償安置方案的信息，公開(kāi)該信息的義務(wù)機(jī)關(guān)仍是作為制作機(jī)關(guān)的孟州市土地管理部門(mén)，故孟州市政府稱不是征地補(bǔ)償安置方案的制作主體的理由成立，解恒順要求孟州市政府公開(kāi)該政府信息的請(qǐng)求不應(yīng)支持。綜上所述，孟州市政府辦公室于2017年5月15日作出的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》中對(duì)解恒順申請(qǐng)公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件部分的告知適用法律錯(cuò)誤，但對(duì)解恒順申請(qǐng)公開(kāi)征地補(bǔ)償安置方案的部分告知正確，故對(duì)該告知書(shū)應(yīng)予部分撤銷。同時(shí)應(yīng)指出，解恒順是向孟州市政府申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，但孟州市政府以其辦公室的名義作出告知不當(dāng)，以后應(yīng)予改正。解恒順要求撤銷《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》中太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件部分的告知及要求孟州市政府公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件的請(qǐng)求成立，應(yīng)予支持；解恒順要求撤銷《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》中征地補(bǔ)償安置方案的部分及要求孟州市政府公開(kāi)征地補(bǔ)償安置方案的請(qǐng)求不能成立，不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條第一款、第十二條第一項(xiàng)之規(guī)定，作出（2017）豫08行初78號(hào)行政判決：一、撤銷孟州市政府辦公室于2017年5月15日作出的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》中對(duì)解恒順申請(qǐng)公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件部分的告知；二、責(zé)令孟州市政府于判決生效之日起十五個(gè)工作日內(nèi)向解恒順公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件；三、駁回解恒順要求撤銷孟州市政府辦公室于2017年5月15日作出的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》中征地補(bǔ)償安置方案部分的告知及要求孟州市政府公開(kāi)征地補(bǔ)償安置方案的訴訟請(qǐng)求。

解恒順不服，提起上訴。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：本案系因解恒順對(duì)焦作市政府未予公開(kāi)政府信息不服提起的行政訴訟，故人民法院依法審查的內(nèi)容應(yīng)為焦作市政府未予公開(kāi)解恒順請(qǐng)求公開(kāi)的有關(guān)政府信息的行為是否合法，并不能對(duì)有關(guān)政府信息中涉及的行政行為進(jìn)行合法性審查，因此解恒順上訴稱“焦作市中級(jí)人民法院未對(duì)本案進(jìn)行依法審理，導(dǎo)致未對(duì)批準(zhǔn)用地行政行為是否合法進(jìn)行審查，致使事實(shí)不清”的理由不能成立?！墩畔⒐_(kāi)條例》第十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。根據(jù)以上規(guī)定，涉案征地補(bǔ)償安置方案的制作機(jī)關(guān)是孟州市土地管理部門(mén)，因此公開(kāi)該信息的義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)為孟州市土地管理部門(mén)，解恒順要求孟州市政府公開(kāi)征地補(bǔ)償安置方案缺乏依據(jù)，不能成立，原審判決據(jù)此未支持解恒順的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求正確，不存在篡改其訴訟請(qǐng)求的情況。另外，原審判決鑒于支持了解恒順的部分訴訟請(qǐng)求，從而判決解恒順負(fù)擔(dān)本案一半的訴訟費(fèi)用符合法律規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)。綜上，解恒順的上訴請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，不能成立。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，處理適當(dāng)，依法應(yīng)予維持。據(jù)此判決駁回上訴，維持原判。

解恒順向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.原審法院沒(méi)有根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第六條的規(guī)定對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查。2.原審法院只是判令公開(kāi)，沒(méi)有判令公告，是篡改了他的訴訟請(qǐng)求，違反了《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條第二款的規(guī)定。3.二審判決對(duì)于事實(shí)的敘述調(diào)換了被上訴人，將孟州市政府表述為焦作市政府。4.一審判決后，孟州市政府雖然向其提供了太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，但告知書(shū)中只有文件標(biāo)題，并無(wú)文件內(nèi)容，二審判決屬于虛假敘述。綜上，請(qǐng)求：1.撤銷一審和二審判決，重新審理本案；2.認(rèn)定太澳高速公路孟州段建設(shè)用地被申請(qǐng)人是未批先占、非法占地行為；3.判令被申請(qǐng)人重新依法征收太澳高速公路孟州段建設(shè)所占用的土地；4.責(zé)令被申請(qǐng)人依法公開(kāi)公告太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)方案和征地補(bǔ)償安置方案；5.責(zé)令被申請(qǐng)人承擔(dān)非法占地的法定過(guò)錯(cuò)責(zé)任，賠償申請(qǐng)人因此造成的經(jīng)濟(jì)損失；6.責(zé)令被申請(qǐng)人承擔(dān)本案原審、終審訴訟費(fèi)。

本院認(rèn)為：《政府信息公開(kāi)條例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！边@是公民、法人或者其他組織就政府信息公開(kāi)事項(xiàng)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的法律依據(jù)。按照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定，所謂“政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為”，一般是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)處理的行為，包括：向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息，行政機(jī)關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合其在申請(qǐng)中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)或者依他人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確，要求該行政機(jī)關(guān)予以更正，該行政機(jī)關(guān)拒絕更正、逾期不予答復(fù)或者不予轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。通常情況下，一些政府信息往往與某個(gè)具體行政行為有所關(guān)聯(lián)，例如行政處罰決定書(shū)之于行政處罰行為、征地補(bǔ)償安置方案之于征地補(bǔ)償行為，但后者并不屬于“政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為”。政府信息公開(kāi)訴訟所要解決的，只是政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、應(yīng)當(dāng)如何公開(kāi)的問(wèn)題；被訴的具體行政行為通常是指行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的答復(fù)或者不予答復(fù)的行為，對(duì)與政府信息相關(guān)聯(lián)的其他具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并不是政府信息公開(kāi)訴訟的任務(wù)。

在本案，解恒順的訴訟請(qǐng)求是：撤銷孟州市政府2017年5月15日的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》；判令其依法公開(kāi)（公告）太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和征地補(bǔ)償方案。很顯然，本案被訴的具體行政行為是孟州市政府作出的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》，審理對(duì)象應(yīng)當(dāng)是該告知書(shū)的合法性以及孟州市政府是否應(yīng)當(dāng)向解恒順公開(kāi)其所申請(qǐng)公開(kāi)的太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和征地補(bǔ)償方案。原審法院不僅對(duì)被訴《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》的合法性進(jìn)行了審查，并且判決撤銷了其中對(duì)解恒順申請(qǐng)公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件部分的告知。再審申請(qǐng)人解恒順認(rèn)為原審法院沒(méi)有根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條的規(guī)定對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，但他所說(shuō)的行政行為指向的卻是征地和補(bǔ)償安置行為，顯然對(duì)政府信息公開(kāi)訴訟中的被訴行政行為和審理對(duì)象存在誤解。

通常情況下，政府信息公開(kāi)訴訟的原告不僅會(huì)要求撤銷一個(gè)拒絕公開(kāi)的決定，同時(shí)還會(huì)請(qǐng)求人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)公開(kāi)他所申請(qǐng)的政府信息，這個(gè)訴訟就屬于履行法定職責(zé)之訴，而不是撤銷訴訟。人民法院不僅要審查拒絕公開(kāi)決定的合法性，還要對(duì)是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)原告所申請(qǐng)的政府信息作出判斷。如果各方面的法律和事實(shí)條件都齊備，更要判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)公開(kāi)原告所申請(qǐng)的政府信息。在本案，解恒順的訴訟請(qǐng)求正是這樣——首先是要求撤銷孟州市政府作出的《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)》，然后是要求判令被告依法公開(kāi)（公告）太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和征地補(bǔ)償方案。原審法院在撤銷對(duì)解恒順申請(qǐng)公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件部分的告知的同時(shí)，還責(zé)令孟州市政府于判決生效之日起十五個(gè)工作日內(nèi)向解恒順公開(kāi)太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。對(duì)于征地補(bǔ)償方案，則因?yàn)橹谱鳈C(jī)關(guān)是孟州市土地管理部門(mén)，并非孟州市政府，依照《政府信息公開(kāi)條例》第十七條規(guī)定的“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”的原則，駁回了解恒順的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。原審法院的裁判符合《行政訴訟法》和《政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定。解恒順認(rèn)為，原審法院只是判令公開(kāi)，沒(méi)有判令公告，是篡改了他的訴訟請(qǐng)求，違反了《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條第二款的規(guī)定。這也是對(duì)于法律制度和司法解釋的誤解。法律規(guī)定公民、法人或者其他組織可以向行政機(jī)關(guān)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，目的是為了保障申請(qǐng)人自己獲取政府信息的權(quán)利，法律和司法解釋要求盡可能按照法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式提供政府信息，所指也是向申請(qǐng)人本人提供政府信息的形式。向不特定公眾“公告”政府信息，可能是主動(dòng)公開(kāi)政府信息的形式，卻不是依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的形式。政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)“公告”政府信息，超出了自己需要的范圍，實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)向不特定公眾主動(dòng)公開(kāi)政府信息。公民、法人或者其他組織在政府信息公開(kāi)訴訟中提出這樣的訴求，實(shí)質(zhì)是主張不特定公眾的權(quán)利。這樣的訴求不僅與《行政訴訟法》的立法宗旨不符，而且也被《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條所明確禁止。

再審申請(qǐng)人解恒順還認(rèn)為，二審判決對(duì)于事實(shí)的敘述調(diào)換了被上訴人，將孟州市政府表述為焦作市政府，經(jīng)查這屬于筆誤，而且有失裁判文書(shū)的嚴(yán)肅，但這一筆誤對(duì)判決主文并無(wú)影響，并不構(gòu)成法定的再審事由。解恒順還強(qiáng)調(diào)，一審判決后，孟州市政府雖然向其提供了太澳高速公路孟州段建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，但告知書(shū)中只有文件標(biāo)題，并無(wú)文件內(nèi)容，二審判決屬于虛假敘述。本院對(duì)此進(jìn)行了核實(shí)，孟州市政府稱在向解恒順?biāo)瓦_(dá)《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)告知書(shū)》的同時(shí)，一并送達(dá)了告知書(shū)中所列兩份文件。鑒于該問(wèn)題屬于裁判的履行問(wèn)題，并不構(gòu)成生效裁判本身引起再審的法定事由，本院對(duì)此再審理由不予采納。

在再審申請(qǐng)書(shū)中，解恒順列舉了一系列請(qǐng)求事項(xiàng)，例如，認(rèn)定太澳高速公路孟州段建設(shè)用地被申請(qǐng)人是未批先占、非法占地行為；判令被申請(qǐng)人重新依法征收太澳高速公路孟州段建設(shè)所占用的土地；責(zé)令被申請(qǐng)人承擔(dān)非法占地的法定過(guò)錯(cuò)責(zé)任，賠償申請(qǐng)人因此造成的經(jīng)濟(jì)損失。這些請(qǐng)求既不是政府信息公開(kāi)訴訟所要解決的問(wèn)題，也超出了其在一審起訴狀中列明的訴訟請(qǐng)求的范圍。再審只是對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書(shū)的一個(gè)特殊糾錯(cuò)程序，再審請(qǐng)求通常只需包含兩種請(qǐng)求——撤銷已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書(shū)；對(duì)案件再次審理。即使人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序，訴訟標(biāo)的也僅限于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書(shū)的訴訟標(biāo)的，再審申請(qǐng)人不能在再審申請(qǐng)中提出新的訴訟請(qǐng)求。

綜上，再審申請(qǐng)人解恒順的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人解恒順的再審申請(qǐng)。

審 判 長(zhǎng)　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理　駱?lè)挤?/span>

書(shū) 記 員　王昱力