徐瑩（湖南大學公共管理系副教授，博士生導師）

龔曉浩（廣東省中山市城鄉(xiāng)規(guī)劃局工程師）

谷浩（湖南大學公共管理系助理教授）

【要點】空間規(guī)劃職能的整合是本輪國務院機構(gòu)改革的重要事項之一，將分散于發(fā)改、國土、住建等部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土體利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等職能整合到自然資源部。這體現(xiàn)了國土自然資源保護為基礎，空間規(guī)劃體系整合為目標的改革思路。不過，空間規(guī)劃職能整合也面臨配套法律欠缺、空間規(guī)劃管理混亂，及空間規(guī)劃體系和內(nèi)容有待重構(gòu)等三個主要問題。針對上述問題，研究報告提出以下三點建議：第一，制定國土空間規(guī)劃法，讓總體空間規(guī)劃成為管控所有建設活動的法律；第二，推進“放管服”，同時加強監(jiān)管職能；第三，改革現(xiàn)行法定規(guī)劃體系和內(nèi)容，突出調(diào)控引導作用。

本次國務院機構(gòu)改革把國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責、住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責等劃入新成立的自然資源部，從而將分散于發(fā)改、國土、住建等部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土體利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等職能整合到自然資源部，由其統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責。此次改革抓住了空間規(guī)劃管理的關(guān)鍵，從總體規(guī)劃入手，立足于自然資源這一最重要的規(guī)劃基礎，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，從整體層面統(tǒng)籌各類發(fā)展規(guī)劃。

一、       空間規(guī)劃職能整合的意義

一方面，實現(xiàn)規(guī)劃編制主體的統(tǒng)一?？傮w層面，空間規(guī)劃涉及發(fā)改、國土和住建等部門；專業(yè)層面，環(huán)保、交通、農(nóng)林、市政等部門也紛紛在規(guī)劃編制中增加了空間規(guī)劃內(nèi)容，以便更好地去實施落實規(guī)劃。然而，由于每個部門出發(fā)點不同，規(guī)劃編制時間和標準不同步，內(nèi)容差異很大甚至相互矛盾，基本處于各自為政的狀況，嚴重影響國土空間的保護和合理利用。此次改革方案明確了由自然資源部門負責構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，使得一直在探索推行的“多規(guī)合一”從部門協(xié)調(diào)、技術(shù)拼合層面上升到職能合并、管理統(tǒng)籌層面。

另一方面，實現(xiàn)編制和實施主體的分離。各政府部門集規(guī)劃編制和實施于一體，造成了空間保護和利用的隨意性，或者先規(guī)劃后建設，或者隨意變更規(guī)劃，從而使得對具體建設的空間管制陷入“自己監(jiān)督自己”的境地而流于形式。此次改革將空間規(guī)劃的編制和監(jiān)管集中到自然資源部門，規(guī)劃實施仍保留在住建、交通等原有部門，才能實現(xiàn)空間規(guī)劃在國土利用中的剛性控制和戰(zhàn)略引領作用。

二、       空間規(guī)劃職能整合面臨的問題

（一）配套法律欠缺。此次機構(gòu)改革前，多地都在試點“多規(guī)合一”。 主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等都是法定規(guī)劃，如何協(xié)調(diào)三者關(guān)系并無明確法律規(guī)定；沒有法律依據(jù)將“多規(guī)合一”后的規(guī)劃法定化；根據(jù)拼合的規(guī)劃來修改原來的法定規(guī)劃，法律依據(jù)也不充分。此次機構(gòu)改革后，空間規(guī)劃的主導地位確定無疑，但缺乏配套的法律規(guī)定。此外，在新的法規(guī)出臺之前，空間總體規(guī)劃的法律地位如何保證，原有法定規(guī)劃與新空間規(guī)劃的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等，都是需要明確的問題。

（二）空間規(guī)劃管理混亂。城市建設項目包括立項可研、項目選址、用地預審、用地出讓、規(guī)劃許可、建設許可、規(guī)劃核實、竣工驗收、產(chǎn)權(quán)登記等眾多審批管理環(huán)節(jié)。改革前，規(guī)劃和建設業(yè)務由住建部統(tǒng)管；改革后，規(guī)劃編制與實施分離，規(guī)劃將更強調(diào)整體的統(tǒng)籌管控。部分部門間審批事項變?yōu)椴块T內(nèi)部流程或反之；部分審批環(huán)節(jié)需要合并、分拆或調(diào)整順序。自然資源部門如何對內(nèi)部審批管理流程進行調(diào)整和優(yōu)化，如何與住建部門進行溝通銜接，這都需要時間去探索，可能會存在很長一段時間的管理混亂期。

（三）空間規(guī)劃體系和內(nèi)容有待重構(gòu)。本次改革后，空間規(guī)劃體系全面梳理,總體層面的規(guī)劃將更多地體現(xiàn)長遠性和戰(zhàn)略性，而指導具體建設的空間規(guī)劃重任可能落在控制性詳細規(guī)劃等已有法定規(guī)劃上，其承擔的功能急劇增加。在尚無新法律規(guī)定增設其他法定規(guī)劃情況下，控制性詳細規(guī)劃等已有法定規(guī)劃需融合的內(nèi)容更多，耗時更長，制定和實施將更為復雜。

三、       應對之策

（一）制定或完善相關(guān)法律法規(guī)

自然資源部門應基于法治框架下，整合各類總體規(guī)劃，構(gòu)建新的空間規(guī)劃體系。本次機構(gòu)改革后，必然會出現(xiàn)規(guī)劃管理工作與現(xiàn)行法規(guī)不相適應的情況，急需完善配套法規(guī)，對已有規(guī)劃和新空間規(guī)劃體系給出明確方向，其關(guān)鍵點是制定國土空間規(guī)劃法，讓總體空間規(guī)劃成為管控所有建設活動的法律，確保依法行政。

（二）“放管服”和加強監(jiān)管齊頭并進

新規(guī)劃管理體系構(gòu)建需要和推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務結(jié)合起來，改變過去專業(yè)技術(shù)部門的角色定位，與自然資源資產(chǎn)管理職能相呼應，在已有串聯(lián)改并聯(lián)審批的基礎上，一門式服務，加快內(nèi)部磨合消化，縮短陣痛期，全面提升綜合管理能力。同時，自然資源部門需進一步加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督，參照原國土部門的垂直管理體制，整合完善國土、規(guī)劃督察員制度，引導公眾參與大眾監(jiān)督，強化利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等多種手段共同監(jiān)督規(guī)劃實施的工作機制。

（三）推動控規(guī)等現(xiàn)行法定規(guī)劃的改革

新構(gòu)建的空間規(guī)劃體系應是有層次分類別的，能指導各層次、各類型規(guī)劃的編制。自然資源部從保護和合理利用自然資源的角度出發(fā)，指導各地自然資源部門制定面向未來的總體空間規(guī)劃，以此來指導住建、交通等其他部門行業(yè)制定相關(guān)專項規(guī)劃。同時，明確各層次、各類型規(guī)劃編制內(nèi)容和審查要求，推動控制性詳細規(guī)劃等現(xiàn)行法定規(guī)劃改革，將更多的規(guī)劃內(nèi)容交給市場，更好地發(fā)揮出規(guī)劃調(diào)控引導具體建設的作用。

基金項目：國家社科基金青年項目“失地農(nóng)民安置區(qū)“貧民區(qū)化”的防治對策研究”（ 15CSH025）階段性成果。

作者簡介：徐瑩，香港理工大學博士，湖南大學法學院公共管理系副教授，博士生導師。研究方向：城市發(fā)展和管理。

責任編輯：劉旭

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