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耕地為人類提供糧食等基本物質，是整個人類社會發(fā)展的物質基礎。我國人均耕地少（遠遠低于世界平均水平），高質量耕地少且耕地后備資源缺乏。伴隨城市化與工業(yè)化水平的不斷提高，耕地保護形勢不容樂觀。他山之石可以攻玉，了解發(fā)達國家的耕地保護模式，有助于拓展耕地保護思路，更好地保護珍貴的耕地資源。 美國：多層次的耕地保護體系 美國作為世界上耕地面積最大的國家，地廣人稀，現代化農業(yè)技術和管理水平也一直處于領先水平。但在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，人地關系也曾一度激化，產生糧食短缺和資源環(huán)境問題。作為世界上最先研究耕地保護的國家， 美國耕地保護效果明顯，強調土地的社會職能和利益，實行集中垂直管理。美國政府在法律、行政、經濟方面制定了耕地保護的綜合措施，耕地保護目標涉及經濟發(fā)展、就業(yè)、住房、交通等方面，建立了各層次的耕地保護體系，實行了許多行之有效的耕地保護手段。 耕地保護法律分為兩個方面：一是根據聯邦憲法指定的法律；二是地方各個州以及郡制定的法律法規(guī)。從州與地方至聯邦政府，各項法律法規(guī)相互協調、呼應，很少出現法律間的效力沖突。美國政府還通過設定在耕地上設定限制其用于非農業(yè)用途的他項權，即通過不同的方式將農地所固有的開發(fā)權依法一次性轉讓給他人，使農地永遠失去用作城市建設的開發(fā)權，以此來保護特殊的土壤資源。 稅收偏好措施的運用，使得美國農業(yè)用地的成本降低、效率提高；政府通過制定行政法規(guī)劃定城市建設邊界、城市建設區(qū)域和農業(yè)區(qū)域，規(guī)定農業(yè)區(qū)域內的耕地不得用于非農業(yè)用途，規(guī)定區(qū)內僅能進行木材、谷物或相關植物的生產，達到農地農用的目的；為了保護景觀的美學價值、野生生物和小流域生態(tài)等社會公共利益，政府征用私人土地來達到保護土地的目標；此外，美國政府廣泛宣傳土地節(jié)約集約利用，宣傳生態(tài)環(huán)境的保護，使得人們的耕地保護與生態(tài)環(huán)境觀念、資源危機意識不斷增強，大量非盈利、公益性的私人組織也成為保護農地的重要力量。 美國設立土地銀行，發(fā)放長期低息貸款，幫助農民改良土地，對種植增進地力作物的農場給予補貼。通過綜合考慮土壤質量、地塊大小、交通和排水系統等因素，劃定最值得保護的農地，確定保護范圍，并制定相應的稅收優(yōu)惠措施，主要包括對農地保留農業(yè)用途的退稅、減稅等。通過優(yōu)惠征稅、遞延征稅、限制性協議等方式，阻止改變農地用途。 日本：土地用途管制最嚴格的國家之一 日本作為一個國土面積狹小、耕地資源稀缺的國家。在人均國土資源極為有限的條件下，短時間內達到了較高的城市化水平，同時付出較小的用地代價。綜觀日本的耕地保護與城市化發(fā)展歷程，可以將其經驗基本概括為耕地保護制度與農地經營制度不斷完善，耕地保護、農地振興與城市發(fā)展相互協調，綜合協調的土地利用規(guī)劃制度與健全的實施保障措施。 日本政府非常重視耕地農地的保護，于明治三十二年就制定了嚴格的耕地整理法并于明治三十三年開始實施。目前日本頒布的土地管理方面的法律共有130多部，涵蓋了農地法、農業(yè)振興地域法、農業(yè)經營基礎強化促進法、土地改良法等。這些法律大都隨經濟社會發(fā)展進行修正，逐漸形成了完善的體系。現行的制度在確保與改良農地，擴大農地流轉的經營規(guī)模及促進農地有效利用方面都發(fā)揮了應有的作用，通過這些法律制度，為農業(yè)經營打下了扎實基礎。 現行的城市計劃法將城市區(qū)域劃分為城市化區(qū)域和城市化調整區(qū)域，而農振法區(qū)別于城市計劃法，指定有必要確保的土地作為農業(yè)振興區(qū)域。城市化區(qū)域不包含在農業(yè)振興區(qū)域內，而在城市化調整區(qū)域內可以指定農業(yè)振興地域。由于日本城市區(qū)域與農村區(qū)域的指定范圍存在一定的重復，日本政府針對重復部分制定了詳細的土地利用調整規(guī)則，總體原則為土地利用向重視農地保護和生態(tài)保護的方向調整。隨著日本經濟高速增長，人口向城市集中，工、商業(yè)迅速發(fā)展，綜合而有計劃地利用國土十分必要。日本的土地利用規(guī)劃可分為國土利用規(guī)劃、國土綜合開發(fā)規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃及部門土地利用規(guī)劃四個層次，各個層次規(guī)劃之間相互協調，有效地促進了國土資源的綜合利用。 日本土地管理的規(guī)劃和實施一方面依靠中央和地方政府，另一方面廣泛地動員公共團體、民間團體和居民參與。日本的土地產權明確，65%的土地為私有，35%的土地為國家和公共所有，故土地所有者十分重視其土地的保護和高效利用，也積極地對土地進行改良和基本建設投資，這對國土規(guī)劃的實施、資源管理起到了重要作用。日本政府在制定、實施有關規(guī)劃時，也強調依據法律手段保障規(guī)劃工作的順利開展。政府部門與民間部門密切合作進行地方圈建設，財政部門在金融、稅收方面也給予優(yōu)惠，以保障地方圈建設。國土管理部門則不斷完善土地利用法律，不斷協調四個層次規(guī)劃之間的關系以保證規(guī)劃的有效實施。 英國：通過規(guī)劃來協調城鄉(xiāng)發(fā)展和實現農地保護 英國作為西歐人口密度較高，耕地面積所占比重最小的島國，工業(yè)化時期城市的快速發(fā)展使得其土地區(qū)位發(fā)生變化，土地過度開發(fā)，環(huán)境污染和耕地流失現象較為嚴重。二戰(zhàn)以后，為了扭轉農業(yè)發(fā)展衰落的局面，英國開始重視保護農用地的生產能力以保障國家食物安全。主要體現在以土地立法為根本手段，用農業(yè)政策促進耕地保護，鼓勵農場向大型化、規(guī)?；l(fā)展；同時英國政府重視土地調查和耕地的定級分類，將土地分類結果作為耕地管理的重要依據，建立農業(yè)土地分類系統，劃分為1等、2等、3A、3B等、4等、5等多個級別。 從20世紀80年代開始，英國在進行農用地質量評價的基礎上開始實行環(huán)保型農業(yè)政策保護農田。耕地保護的目的也由保證食物生產轉向提高農村環(huán)境質量與發(fā)展農村經濟，致力于在保護鄉(xiāng)村景觀的同時促進城市結構的合理化，有效提供城市基礎設施。2004年以來，新規(guī)劃體系（國家層、區(qū)域層和地方層）強調農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的貫徹執(zhí)行，更為重視政府效能的發(fā)揮和社會公眾的參與，國家級規(guī)劃政策文件涉及住房、交通、工商業(yè)、旅游、綠帶等二十幾個方面。目前，英國處于后工業(yè)化階段，新增建設用地的壓力相對來說較小，但由于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，具有重要生態(tài)功能的耕地仍受到保護。 英國的耕地保護成就主要體現為鄉(xiāng)村土地在政府當局倡導規(guī)劃要考慮市場和開發(fā)商的利益的壓力之中得以保留。英國城市規(guī)劃的顯著特點是“綠地”政策，通過綠化帶來提高城市基礎設施利用率，保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，并衍生出農地保護副產品。在城市綠帶之外，在與中心城市保持一定距離的地區(qū)建立新鎮(zhèn)，強調新鎮(zhèn)的自給自足、自我平衡，以防止城市蔓延。基于城市農村計劃法“所有開發(fā)都必須取得規(guī)劃許可”的規(guī)定，城市、農村都置于城市農村計劃法下管理，追求土地利用的整體效益，城市發(fā)展與周圍的鄉(xiāng)村保護相協調已逐漸成為社會準則滲透在整個規(guī)劃體系之內。英國耕地保護還通過人們對鄉(xiāng)村的深厚情感使大片農地免受城市擴展的影響。 加大耕地保護的經濟補償與激勵力度 從英、美等發(fā)達國家的耕地保護經驗看，政府部門要提高農戶保護耕地的積極性，必須通過經濟補償、稅費、公共基礎設施建設等方面激勵農戶，實現經濟補償與農民的增產增收掛鉤，促使農民改變傳統生產方式，并應用現代化、集約式農業(yè)科技技術，從而實現農業(yè)生產環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。我國政府可以借鑒國外農業(yè)補貼的成功經驗，加大耕地保護的經濟補償與激勵力度，對于糧食主產區(qū)和商品糧基地可適當加大耕地保護補償力度，糧食調入省份或地區(qū)則應對糧食調出區(qū)域進行價值補償。同時，創(chuàng)新耕地占補平衡利益機制，由建設占地區(qū)需對補充耕地區(qū)進行利益補償，保證補貼工作的公平公正。建立長效獎懲機制，對于保護效果好、成績突出的地方政府及個人給予經濟獎勵。 加快科技創(chuàng)新，推進耕地生態(tài)環(huán)境保護 英國實行環(huán)保型農業(yè)政策，環(huán)境部早于1981年就已制定《野生生物、田園地域法》，提倡劣質地轉為草地和林地，由政府支付補助金；1986 年，由農漁業(yè)糧食部制定《農業(yè)法》，指定“環(huán)保農業(yè)地區(qū)”并予以補貼。自20世紀80年代起，如果農場主每年將其20％的土地作為永久性休耕地、輪耕地，其所享受的補貼可達200美元，如因“保護環(huán)境原因或自然資源等原因”而進行休耕，每年每英畝可提供高達650美元的補貼。而如果只是作為臨時性非農用途，其所享受的補貼為150美元。美國在20世紀30年代后的土地立法的重點也在于對土地資源特別是對土壤的保護。各國經驗表明，發(fā)達國家都十分重視耕地質量的保護與土地生態(tài)功能的發(fā)揮。 長期以來，我國的耕地保護主要側重于耕地數量的保護。雖然政府已經明確提出“三位一體”耕地保護管理理念，但相關部門在政策執(zhí)行過程中的協同性、針對性仍有待提高。我國土壤環(huán)境保護法律體系正處于起步階段，與發(fā)達國家存在著一定的差距，在法律的制定、執(zhí)行方面應多吸取先進經驗，在我國現有法律法規(guī)的基礎上因地制宜進行修訂，并針對各個省市地區(qū)制定區(qū)域性法規(guī)。此外，要突出科技在耕地保護管理中的作用，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農村技術體系，提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、保障農業(yè)和農村可持續(xù)發(fā)展。同時，在保護耕地過程中要注重保護與耕地有關的各種景觀，充分考慮“土地—社會—生態(tài)”耦合系統發(fā)展的不確定性和復雜性，實施科學的適應性、動態(tài)化耕地質量提升和管理策略。 建立耕地保護的公眾參與和監(jiān)督機制 美國在1933年和1977年分別頒布《土壤保護法》和 《土壤和水資源保護法》的基礎上，又相繼制定了耕地儲備計劃、土壤保持計劃以及用地和養(yǎng)地結合計劃等，提出土地使用權人及所有權人在防止與清除土壤污染方面的法律義務，也同時明確聯邦政府在此方面的行政權限，這一系列設立專項規(guī)范農民耕地保護行為的舉措使得美國耕地價值不遭受損失。 我國的土地所有制決定了政府在土地管理、耕地保護方面的主導地位，我國當前的政策并未把農戶納入耕地保護責任體系，農戶將自身當作耕地保護主體的意識不強。未來應把農戶納入耕地保護主體范圍，采取相應措施激勵激發(fā)農民保護耕地的責任心與積極性，形成對村集體及地方政府用地行為的監(jiān)督和制約。除了政府、農民外，耕地保護的政策制定、規(guī)劃編制、宣傳教育、監(jiān)督檢查方面，都應讓廣大公眾積極參與，如建立相關地方政府違法征(占)用耕地的群眾舉報獎勵制度，用經濟手段激勵公眾參與耕地保護監(jiān)督；同時創(chuàng)造條件讓非盈利私人組織積極參與耕地保護，創(chuàng)造一個良好的耕地保護社會氛圍。 大力推進土地綜合整治工作，注重建立長效管理機制 土地整治工作成效明顯的國家當屬日本。二戰(zhàn)后，日本政府開始高度重視農業(yè)的原始積累作業(yè)，大力保護有限的耕地資源。日本在1888年就已開始實施町村合并計劃，町村合并之后，農村居民點的占地減少，支離破碎的土地得到了集中并且進行了重新的開墾和整理，間接增加了耕地的數量，也為此后耕地的規(guī)?；洜I奠定了基礎。我國部分地區(qū)片面追求城鎮(zhèn)建設用地指標的增加，擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點范圍，存在跨區(qū)域掛鉤、占優(yōu)補劣、圈占農地等現象，對耕地數量和質量造成了嚴重損害。2010年，國務院發(fā)布 《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，提出“以增加高產穩(wěn)產農田和改善農村生產生活條件為目標，以維護農民合法權益為出發(fā)點和落腳點，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度”。由此，應集中開展土地綜合整治，建立長效的耕地質量調查評價與質量培育機制，采取切實措施加大耕地污染治理力度，保障有限的耕地得以永續(xù)利用。 促進城鄉(xiāng)建設用地的節(jié)約集約利用，減輕耕地占用壓力 在歐美發(fā)達國家，實行城市“增長管理”是調控農用地非農化和耕地占用的一種有效手段，對城市規(guī)模和城市外圍化發(fā)展的城鄉(xiāng)結合部進行控制十分必要。日本的耕地保持與城市化發(fā)展的歷史經驗也告訴我們，雖然從短期來看，城市擴張占用耕地為主要表現，但從長期發(fā)展角度來看，城市通過吸引人口聚集所產生的集聚效應能減少耕地占用。關鍵在于要選擇與國土資源條件相適應的城市化發(fā)展方式和速度，在保持城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的同時，可以考慮結合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，設立城市發(fā)展控制邊界，使得城鄉(xiāng)結合部范圍保持適度規(guī)模，集約利用城市土地。 我國城市人均建設用地遠遠高于發(fā)達國家人均水平，城鄉(xiāng)建設用地的節(jié)約集約利用潛力十分巨大?？梢钥紤]合理布局城市空間結構，通過舊城改造、開發(fā)整理盤活存量建設用地，充分挖掘城市內部土地使用潛力，而不是通過占用耕地來滿足建設用地的需求。在設立城市增長界限時，要進行科學論證，充分考慮與協調城市發(fā)展和耕地保護及農民土地權益，使增長界限兼具合理性和可行性。 作者單位：浙江大學公共管理學院 來源：《浙江國土資源》2018年第7期 |
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