來源：藍海星  作者：孫興村

二戰(zhàn)后，美國維持了規(guī)模、性能均領(lǐng)先世界的國防力量，率先發(fā)展出精確制導(dǎo)炸彈、隱身飛機、核動力、天基偵察系統(tǒng)等武器裝備。美國武器裝備的發(fā)展不僅受益于其雄厚的經(jīng)濟實力和強大的工業(yè)基礎(chǔ)，也得益于其通過長期探索和實踐建立的一套國防科技和武器裝備管理制度，相關(guān)做法值得我們借鑒。

美軍武器裝備投入包括研發(fā)費和采購費，這兩方面的長期高強度投入是美軍武器裝備持續(xù)發(fā)展的不竭動力。21世紀(jì)以來，美軍武器裝備研發(fā)費和采購費隨反恐戰(zhàn)爭的進行不斷走高，2008財年兩者之和達到2441億美元峰值，占國防預(yù)算的比例超過40%；此后受金融危機和財政減赤影響，采購費和研發(fā)費接連下跌，2014財年僅為1642億美元，較2008財年削減近三分之一；2016財年之后，尤其是特朗普政府上臺提出“重振美國軍力”計劃后，武器裝備研發(fā)費和采購費才恢復(fù)快速增長。

圖1  2000年以來美國國防研發(fā)和采購預(yù)算走勢

美國是世界上武器裝備投入最多的國家，甚至超出絕大多數(shù)國家的軍費總額。以2015年為例，美國武器裝備投入是歐盟27國的四倍，是世界第三大軍事支出國沙特阿拉伯軍費的兩倍。美國也是武器裝備投入占軍費比例最高的國家，本世紀(jì)以來始終保持在30%左右，而歐盟還不足20%。美國特別重視武器裝備研發(fā)投入，而不是大量采購現(xiàn)有的武器裝備，其采購費與研發(fā)費的比例在1.5～2.0之間，而歐盟在3.0～4.0之間，如圖2所示；研發(fā)費在歷次國防預(yù)算削減中也會得到特別照顧，削減幅度小于采購費，例如在2008～2014財年的預(yù)算削減中，年度采購費降幅近40%，而研發(fā)費僅20%。

圖2  2006～2016年美國和歐盟武器裝備采購費與研發(fā)費的比例

美國武器裝備研發(fā)費占聯(lián)邦政府總研發(fā)投入的比例超過50%，投向基礎(chǔ)科技、新裝備研制、現(xiàn)有裝備升級和研發(fā)管理保障四類活動。世界上任何國家或聯(lián)盟組織的裝備研發(fā)費都無法與美國相提并論，據(jù)歐洲防務(wù)局統(tǒng)計，2011年美國裝備研發(fā)費接近歐盟成員國總和的7倍；美國和歐盟國防研發(fā)開支占國防總開支的比重分別是10.7%和4%，美國是歐盟的兩倍以上。

圖3  美國裝備研發(fā)投入情況（單位：億美元）

基礎(chǔ)科技投入是維持美軍技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢的關(guān)鍵。正如美國防部反復(fù)強調(diào)的：“今天享有的技術(shù)優(yōu)勢和軍事實力來源于過去幾十年的基礎(chǔ)科技投入，未來國家安全離不開強大的基礎(chǔ)科技”?；A(chǔ)科技包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和先期技術(shù)開發(fā)，目的是不斷儲備知識與技術(shù)，發(fā)現(xiàn)科學(xué)與技術(shù)的創(chuàng)新性應(yīng)用和新興科學(xué)與技術(shù)所蘊含的軍事潛力，重點面向的是未來軍事能力?；A(chǔ)科技投入約占裝備研發(fā)費的20%，占國防部總預(yù)算的2%，近年來維持在130億美元左右，是歐盟各成員國之和的4倍。

圖4  美歐國防研發(fā)開支比較（單位：十億歐元，2011年幣值，1歐元=1.3920美元）

美國建立了世界上最龐大的采辦隊伍和最完善的采辦管理程序，其采辦法律法規(guī)、指南手冊對國防采辦各個環(huán)節(jié)都做了詳細規(guī)定，使采辦人員在工作時權(quán)責(zé)明晰，促進了武器裝備的良性發(fā)展。

對龐大的采辦隊伍進行專業(yè)化管理。美國國防裝備采辦隊伍超過15萬人，按專業(yè)可分為14個領(lǐng)域，包括系統(tǒng)工程、合同簽訂、全壽期管理、項目管理、生產(chǎn)/質(zhì)量與制造、試驗鑒定、商務(wù)、設(shè)施工程、信息技術(shù)、審計、現(xiàn)貨采購、科技管理、資產(chǎn)管理及其他，其中商務(wù)人員又細分為成本估算和財務(wù)管理兩類。這些人員按照采辦項目類型和進展情況，參與采辦不同環(huán)節(jié)和事項的管理，確?！皩I(yè)的人做專業(yè)的事，專業(yè)的人管專業(yè)的事”。

建立“規(guī)劃、計劃、預(yù)算和執(zhí)行”系統(tǒng)管理國防經(jīng)費。美國國防部通過“規(guī)劃、計劃、預(yù)算和執(zhí)行”系統(tǒng)實現(xiàn)對軍費的管理，在預(yù)算每個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出制度化和規(guī)范化的特點。規(guī)劃階段，國防部和各軍種綜合國家安全目標(biāo)和資源制定戰(zhàn)略規(guī)劃，重點評估重大項目的效能和成本，美軍滾動制定的《30年造艦計劃》、《30年造機計劃》等長期規(guī)劃可作為該階段的輸入；計劃階段，各部門結(jié)合現(xiàn)有資源提出符合戰(zhàn)略規(guī)劃的裝備發(fā)展需求和項目計劃建議，參聯(lián)會負責(zé)評估審查，并由國防部長簽署最終計劃；預(yù)算階段，國防部預(yù)算委員會對各部門提交的預(yù)算進行評估和調(diào)整，形成預(yù)算書提交給總統(tǒng)，由總統(tǒng)提交國會審批、授權(quán)和撥款；執(zhí)行階段，國防部審計和分析部門每季度都對采辦項目進行審查，監(jiān)督項目進展情況，適時調(diào)整項目和預(yù)算。

建立層級分明、決策有序的國防采辦管理系統(tǒng)。《1986年戈德華特-尼克爾斯法》設(shè)一名負責(zé)采辦的副部長兼國防采辦執(zhí)行官，自上而下建立了由國防采辦執(zhí)行官、各軍種采辦執(zhí)行官、項目執(zhí)行官和項目經(jīng)理組成的采辦管理系統(tǒng)，這一管理體系延續(xù)至今。2018年2月，美國防部新設(shè)負責(zé)采辦與保障的副部長，履行國防采辦執(zhí)行官的職能。按照裝備采辦項目的類別、規(guī)模和決策事項，美國賦予管理系統(tǒng)各層級以一定決策權(quán)，確保更高級別官員做出重要事項的決策。

建立聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)管理武器裝備需求。聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)是美國防部開發(fā)的一種基于能力的需求分析制度，由頂層戰(zhàn)略指導(dǎo)開發(fā)聯(lián)合作戰(zhàn)概念，并開展自頂向下的能力需求分析，通過權(quán)衡各政府部門、工業(yè)界和學(xué)術(shù)機構(gòu)專家意見，確認(rèn)對現(xiàn)有能力的提高和新能力的開發(fā)，推動非裝備改革和裝備采辦。在武器裝備需求論證方面，該系統(tǒng)明確了自頂向下、基于能力的需求生成方法論，將武器裝備置于聯(lián)合作戰(zhàn)的大背景下，兼顧考慮聯(lián)合作戰(zhàn)全過程和條令、組織、訓(xùn)練、裝備、領(lǐng)導(dǎo)與教育、人員和設(shè)施等各個因素，最終向聯(lián)合部隊交付有用、可用、可負擔(dān)的能力。

美國國防科研力量包括政府研究機構(gòu)、企業(yè)、大學(xué)及其附屬機構(gòu)等，其中企業(yè)主要從事裝備技術(shù)開發(fā)，大學(xué)偏重基礎(chǔ)研究，政府研究機構(gòu)側(cè)重基礎(chǔ)科研與試驗驗證。政府力量的主體是國防部、能源部和國家航空航天局下屬的94個國防實驗室和研發(fā)中心，其中國防部科研力量主要是海軍部、陸軍部和空軍部下屬的66個實驗室，共約6.7萬人，包括4萬多名科學(xué)家和工程師。

這些國防科研“國家隊”匯聚和培養(yǎng)世界一流人才，運營一大批世界先進的科研設(shè)施，圍繞近中期國防需求和未來10～20年甚至更長遠的發(fā)展需求，設(shè)定研究方向和重點，除自身開展相關(guān)研究外，還凝聚學(xué)術(shù)界、工業(yè)界和盟友的力量開展研究。這些機構(gòu)引領(lǐng)了美國國防科技乃至世界軍事技術(shù)的發(fā)展，產(chǎn)出一大批具有劃時代意義的革命性成果，如陸軍研究實驗室共產(chǎn)生了14位諾貝爾獎獲得者，能源部研究機構(gòu)2008年以來產(chǎn)生了8位諾貝爾獎獲得者。

美國國防部的實驗室具有獨立法人地位，人員規(guī)模相當(dāng)于我國大中型國防科研院所，具有幾個顯著特點。一是服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，創(chuàng)建之初就具有明確的國家戰(zhàn)略目的，始終以滿足國家戰(zhàn)略需求、保護國家安全為己任，主要承擔(dān)與國家戰(zhàn)略和國家安全密切相關(guān)的，企業(yè)和大學(xué)不愿或無力承擔(dān)的大規(guī)模、高風(fēng)險、周期長、多學(xué)科交叉的重大基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略高技術(shù)研究，部分實驗室還從事試驗鑒定、技術(shù)監(jiān)督和標(biāo)準(zhǔn)制定、科研項目和科研設(shè)施管理任務(wù)。二是政府強力管控，定位、戰(zhàn)略目標(biāo)和使命任務(wù)均由政府確定，不走市場化道路，不參與國防科研任務(wù)的市場競爭，經(jīng)費基本全部來自政府預(yù)算撥款，設(shè)施設(shè)備由政府投資建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，管控模式分為政府擁有、政府運營（簡稱GOGO），以及政府擁有、委托代管模式（簡稱GOCO）兩類。三是體系布局不斷優(yōu)化。從專業(yè)布局上看，覆蓋了美國國防部確定的20大類軍事關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域；從行業(yè)布局上看，覆蓋了核、航天、航空、船舶、兵器、電子、生化和軍事醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域；從技術(shù)鏈條上看，覆蓋了基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)、試驗與鑒定等完整研發(fā)流程。而且隨著軍事戰(zhàn)略需求變化和技術(shù)發(fā)展情況，不斷通過實驗室的合并重組、新建退出來優(yōu)化實驗室體系。