《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《解釋》）于2018年2月6日公布，自2018年2月8日起施行?！督忉尅肥┬泻螅蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)）同時(shí)廢止。為使大家準(zhǔn)確理解新行訴法解釋規(guī)定和內(nèi)容，法信干貨小哥近期摘編《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》部分內(nèi)容，陸續(xù)推送給讀者。

第二十五條   市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。

征收實(shí)施單位受房屋征收部門委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。

【條文主旨】

本條是關(guān)于涉房屋征收與補(bǔ)償?shù)刃姓讣绾未_定被告的規(guī)定。

本條是新增的條文。

按照原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位是拆遷人。由于拆遷進(jìn)度與建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式實(shí)施后，明確規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作；市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作；市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照該條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

實(shí)踐中，由于法律沒有明確規(guī)定，各地掌握不統(tǒng)一，有的起訴政府，有的起訴拆遷辦等單位。為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，本解釋基于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)房屋征收與補(bǔ)償各項(xiàng)工作的責(zé)任主體的認(rèn)定，特增加本條規(guī)定，明確此類行政案件的被告統(tǒng)一確定為房屋征收部門。

一、被征收人對(duì)房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過程中作出行政行為不服，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定房屋征收是政府行為，房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹黧w是市、縣級(jí)人民政府，但在房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施過程中，仍應(yīng)當(dāng)遵循“誰實(shí)施、誰負(fù)責(zé)”的原則。這是因?yàn)榉课菡魇张c補(bǔ)償工作量大面廣，情況復(fù)雜，涉及被征收人的切身利益以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，客觀上需要地方人民政府設(shè)立或者確定一個(gè)專門的部門負(fù)責(zé)房屋征收補(bǔ)償工作。而既然存在專門負(fù)責(zé)征收補(bǔ)償工作的部門，在被征收人對(duì)具體實(shí)施的征收補(bǔ)償工作不服提起訴訟時(shí)就不應(yīng)當(dāng)再以市、縣級(jí)人民政府為被告。

在房屋征收與補(bǔ)償過程中，市、縣級(jí)人民政府的職責(zé)主要有：組織有關(guān)部門論證和公布征收補(bǔ)償方案，征求公眾意見；對(duì)征收補(bǔ)償方案的征求意見情況和修改情況進(jìn)行公布，以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)人不同意情況下舉行聽證會(huì)；對(duì)房屋征收進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；依法作出房屋征收決定并公布；制定房屋征收的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法；組織有關(guān)部門對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)證和處理；依法作出房屋征收補(bǔ)償決定等。

房屋征收部門的職責(zé)主要有：委托房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作，并對(duì)委托實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督；擬定征收補(bǔ)償方案，并報(bào)市、縣級(jí)人民政府；組織對(duì)征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進(jìn)行調(diào)查登記，并公布調(diào)查結(jié)果；書面通知有關(guān)部門暫停辦理房屋征收范圍內(nèi)的新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等相關(guān)手續(xù)；與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議；與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，報(bào)請(qǐng)作出決定的市、縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定；依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分房補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布等。

根據(jù)房屋征收補(bǔ)償工作中不同階段的責(zé)任主體，行政訴訟中的被告可以作如下區(qū)分：被征收人對(duì)房屋征收決定、人民政府依法作出的房屋征收補(bǔ)償決定不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出該決定的市、縣級(jí)人民政府為被告；被征收人對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議不服的，應(yīng)當(dāng)以與其簽訂協(xié)議的房屋征收部門為被告；被征收人對(duì)征收補(bǔ)償過程中的強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制搬遷等行為不服的，也應(yīng)當(dāng)以具體組織實(shí)施征收補(bǔ)償工作的房屋征收部門為被告。

二、被征收人對(duì)征收實(shí)施單位在其委托范圍內(nèi)從事的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w工作。這是考慮到房屋征收有大量的具體工作，房屋征收部門由于受編制、人員、設(shè)施設(shè)備、技術(shù)條件等限制，很難承擔(dān)大量的具體工作，故可以委托房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。委托的事項(xiàng)一般包括：協(xié)助進(jìn)行調(diào)查、登記，協(xié)助編制征收補(bǔ)償方案，協(xié)助進(jìn)行房屋征收與補(bǔ)償政策的宣傳、解釋，就征收補(bǔ)償?shù)木唧w問題與被征收人協(xié)商，協(xié)助組織征求意見、聽證、論證、公示以及組織對(duì)被征收房屋的拆除等。

但是，房屋征收工作是一項(xiàng)政策性、群眾性很強(qiáng)的工作，從事征收工作的人員如果對(duì)有關(guān)政策法規(guī)生疏、對(duì)征收業(yè)務(wù)不熟悉，或者責(zé)任心不強(qiáng)，容易造成失誤或損失。因此，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)房屋征收實(shí)施單位的管理。一方面，房屋征收實(shí)施單位從事房屋征收業(yè)務(wù)的人員，應(yīng)經(jīng)過房屋征收部門的專業(yè)培訓(xùn)和考核，能熟悉掌握與征收相關(guān)的法律、法規(guī)、政策以及其他業(yè)務(wù)知識(shí)等；另一方面，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)受委托的房屋征收實(shí)施單位的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業(yè)務(wù)，接受群眾監(jiān)督、遵守職業(yè)道德、規(guī)范征收行為、減少矛盾糾紛，保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

由于房屋征收部門與征收實(shí)施單位之間的委托關(guān)系，征收實(shí)施單位需以房屋征收部門的名義進(jìn)行房屋征收補(bǔ)償方面的工作，其在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為的后果由房屋征收部門承擔(dān)。因此，被征收人對(duì)征收實(shí)施單位在其委托范圍內(nèi)從事的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。

一、房屋征收部門及房屋征收實(shí)施單位的認(rèn)定

房屋征收部門是能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體。由于目前全國地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工不同，需要由市、縣級(jí)人民政府確定一個(gè)房屋征收部門具體負(fù)責(zé)房屋征收的組織實(shí)施工作。房屋征收部門的設(shè)置一般有兩種形式：一是市、縣級(jí)人民政府設(shè)立專門的房屋征收部門；二是在現(xiàn)有的部門(如房地產(chǎn)管理部門、建設(shè)主管部門)中，確定一個(gè)部門作為房屋征收部門。如市、縣級(jí)人民政府未確定房屋征收部門或者其指定的房屋征收部門不明確，被征收人對(duì)房屋征收補(bǔ)償過程中的具體實(shí)施工作不服，仍可以市、縣級(jí)人民政府為被告提起行政訴訟。

受委托的房屋征收實(shí)施單位，只要求其不得以營利為目的。一般來說，企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會(huì)需要，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算，依法設(shè)立的一種營利性組織。為了公共利益的需要，對(duì)被征收人的房屋實(shí)施征收，具有強(qiáng)制性。由以營利為目的的企業(yè)實(shí)施，可能會(huì)造成這些單位利用強(qiáng)制性，在房屋征收補(bǔ)償工作中謀取利潤(rùn)最大化，克扣被征收人的補(bǔ)償費(fèi)用，損害被征收人合法權(quán)益。因此，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償工作的實(shí)施單位，應(yīng)當(dāng)是不以營利為目的的，其所需工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政予以保障。

二、不能混淆市、縣級(jí)人民政府在房屋征收補(bǔ)償工作中應(yīng)負(fù)有的職責(zé)和其對(duì)房屋征收部門應(yīng)盡的層級(jí)監(jiān)督職責(zé)

房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹黧w是市、縣級(jí)人民政府，被征收人對(duì)其作出的征收決定、征收補(bǔ)償決定不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以市、縣級(jí)人民政府為被告。而房屋征收部門組織實(shí)施該行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，被征收人對(duì)房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過程中作出的行政行為不服，則應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第六條第一款、第七條、第三十條規(guī)定，上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)督，任何組織和個(gè)人對(duì)發(fā)現(xiàn)的相關(guān)違法行為，有權(quán)向有關(guān)人民政府舉報(bào)，有關(guān)人民政府也有權(quán)對(duì)相關(guān)違法責(zé)任人員作出處理。但上級(jí)人民政府不改變或者不撤銷所屬各工作部門及下級(jí)人民政府決定、命令的，一般并不直接設(shè)定被征收人新的權(quán)利義務(wù)，被征收人可以通過直接起訴所屬工作部門或者下級(jí)人民政府作出的行政行為來維護(hù)其合法權(quán)益。在存在更為有效便捷的救濟(jì)方式的情況下，被征收人堅(jiān)持起訴人民政府不履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和實(shí)效性，也不利于糾紛的及時(shí)解決，且易于形成訴累。

因此，在房屋征收補(bǔ)償案件的審理過程中，應(yīng)注意區(qū)分市、縣級(jí)人民政府的職責(zé)和其確定的房屋征收部門的職責(zé)，被征收人對(duì)房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過程中作出的行政行為不服，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。如其堅(jiān)持以市、縣人民政府為被告，應(yīng)依法裁定不予立案或者駁回起訴。

三、對(duì)房屋征收實(shí)施單位超出委托范圍所實(shí)施的行為如何處理

由于房屋征收部門與征收實(shí)施單位之間的委托屬于內(nèi)部關(guān)系，作為行政相對(duì)人的被拆遷人無從知曉其具體委托代理事項(xiàng)、權(quán)限和期間等內(nèi)容，也無力與行政權(quán)力進(jìn)行對(duì)抗，對(duì)征收實(shí)施單位超出委托范圍實(shí)施的與房屋征收補(bǔ)償相關(guān)的行為被征收人仍可以房屋征收部門為被告提起訴訟。房屋征收部門以征收實(shí)施單位超出委托范圍進(jìn)行抗辯的，人民法院可以追加征收實(shí)施單位為第三人。征收實(shí)施單位超出委托范圍實(shí)施的與房屋征收補(bǔ)償相關(guān)的行為給被征收人造成損失的，仍應(yīng)當(dāng)由房屋征收部門進(jìn)行賠償。房屋征收部門對(duì)被征收人進(jìn)行賠償后，有權(quán)向征收實(shí)施單位追償。

正文內(nèi)容摘自《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，江必新主編，最高人民法院行政審判庭編著，本節(jié)撰寫人：劉瀲。