——如何理解國務(wù)院5月2日會(huì)議關(guān)于取消施工合同審查備案的精神

李克強(qiáng)總理5月2日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出采取措施將工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間壓減一半以上，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。其中具體措施包括取消施工合同審查備案事項(xiàng)。5月15日天津市建委推出六項(xiàng)舉措簡(jiǎn)化優(yōu)化招標(biāo)投標(biāo)流程，率先提出取消建設(shè)工程合同審核備案。具體內(nèi)容是招標(biāo)人或者發(fā)包人應(yīng)當(dāng)按照國家和本市有關(guān)規(guī)定，和中標(biāo)人或者承包人訂立書面建設(shè)工程合同，并自訂立書面建設(shè)工程合同后十五日內(nèi)，通過天津市建筑市場(chǎng)監(jiān)管與信用信息平臺(tái)告知建設(shè)工程合同管理機(jī)構(gòu)。建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)通過天津市建筑市場(chǎng)監(jiān)管與信用信息平臺(tái)自行打印，不再加蓋合同管理機(jī)構(gòu)備案章。那么施工合同備案是否都要取消嗎？

一、施工合同備案的種類及法規(guī)依據(jù)

《招標(biāo)投標(biāo)法》并沒有明確建立施工合同備案制度，只是在該法第四十七條規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告。《工程建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)材料增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項(xiàng)暫行規(guī)定》要求，依法必須進(jìn)行招標(biāo)且按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的各類工程建設(shè)項(xiàng)目，必須在報(bào)送的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或者資金申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告中增加有關(guān)招標(biāo)的內(nèi)容。這說明《招標(biāo)投標(biāo)法》并沒有明確提出施工合同備案，只是依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目須提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告。

從全國層面上看，施工合同備案的直接法規(guī)依據(jù)是《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（建設(shè)部第89號(hào)令）第47條，該條規(guī)定“訂立書面合同后七日內(nèi)，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送縣級(jí)以上工程所在地建設(shè)行政主管部門備案”。 根據(jù)第2條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，實(shí)施對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理，適用本辦法。”因此該部門規(guī)章確立了不管是強(qiáng)制招標(biāo)還是自愿招標(biāo)都要進(jìn)行施工合同備案的制度，實(shí)際上通過部門規(guī)章的形式擴(kuò)大了《招標(biāo)投標(biāo)法》所授予招標(biāo)監(jiān)管部門的權(quán)力，這種擴(kuò)權(quán)并沒有上位法依據(jù)。

其后，不少地方也制定了施工合同備案管理的地方行法規(guī)、地方規(guī)章或規(guī)范性文件。如《天津市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》（2011）第27條規(guī)定：“建設(shè)單位與項(xiàng)目管理、勘察、設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、施工、檢測(cè)、主要設(shè)備和材料供應(yīng)等單位依法訂立書面建設(shè)工程合同后十五日內(nèi)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建設(shè)行政主管部門備案。解除或者變更經(jīng)備案的建設(shè)工程合同，自解除或者變更之日起十五日內(nèi)，由建設(shè)單位向原備案機(jī)構(gòu)備案。建設(shè)工程合同文本與備案的合同不一致的，以備案的合同為準(zhǔn)。”該地方性法規(guī)規(guī)定，不管是通過強(qiáng)制招標(biāo)還是自愿招標(biāo)，抑或是是直接發(fā)包方式訂立的施工合同都需要備案，另外不僅施工合同需要備案，而且勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢測(cè)、材料與設(shè)備采購合同也需備案。這通過地方性法規(guī)的方式進(jìn)一步擴(kuò)大了招標(biāo)監(jiān)管部門的權(quán)力。

河南省住建廳印發(fā)的《河南省建設(shè)工程施工合同備案管理辦法》（試行）第2條：“ 河南省行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程施工合同（以下簡(jiǎn)稱“合同”）的備案管理，適用本辦法”。該規(guī)范性文件規(guī)定不管招投標(biāo)或是直接發(fā)包所訂立的施工合同均需備案，不僅地方性法規(guī)可以擴(kuò)權(quán)，甚至規(guī)范性文件都可以擴(kuò)大權(quán)力。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十四條規(guī)定， 招標(biāo)人未向建設(shè)行政主管部門提交施工招標(biāo)投標(biāo)情況書面報(bào)告的，縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正；在未提交施工招標(biāo)投標(biāo)情況書面報(bào)告前，建設(shè)行政主管部門不予頒發(fā)施工許可證。但在實(shí)際執(zhí)行看，未辦理施工合同備案的，則不予頒發(fā)施工許可證。而根據(jù)《建筑法》第八條，未提交施工招標(biāo)投標(biāo)情況書面報(bào)告前，建設(shè)行政主管部門不予頒發(fā)施工許可證是違反《建筑法》的，同時(shí)第八條第八款規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)才能設(shè)定施工許可條件，部門規(guī)章、地方性法規(guī)是不能設(shè)定施工許可條件的。

從上面我們可以看出施工合同備案有三種情形，一是依法強(qiáng)制招標(biāo)的施工合同備案；二是自愿招標(biāo)的施工合同備案；三是直接發(fā)包的施工合同備案。同時(shí)我們也看到一個(gè)極其尷尬的中國現(xiàn)象，部門規(guī)章、地方性法規(guī)，乃至規(guī)范性文件口口聲聲依據(jù)《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》而制定的法規(guī)性文件，往往是明目張膽對(duì)法律的公然違反。中國的合憲性審查誠然重要，但合法性審查更需要格外關(guān)注。

二、法院對(duì)施工合同備案的態(tài)度 

1、最高法院對(duì)依法強(qiáng)制招標(biāo)的施工合同備案是支持的

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十一條 規(guī)定，當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。

最高法院在江蘇南通六建建設(shè)集團(tuán)有限公司與昆山華強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的建設(shè)工程施工合同糾紛也強(qiáng)調(diào)了21條適用的必須是依法必須進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)工程。《人民司法·案例》2009年第14期刊發(fā)山東省青島市中級(jí)人民法院（2008）青民一終字第602號(hào)青島阜東鍛壓機(jī)械有限公司與青島膠城建設(shè)集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛上訴案。法院認(rèn)為：對(duì)備案的中標(biāo)合同應(yīng)作嚴(yán)格的文義解釋，應(yīng)限于根據(jù)有關(guān)規(guī)定必須進(jìn)行招投標(biāo)且確實(shí)進(jìn)行了招投標(biāo)活動(dòng)并根據(jù)招投標(biāo)結(jié)果簽訂了的合同；未進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)或者未進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的招投標(biāo)活動(dòng)而編造的當(dāng)事人明確表示僅用于備案以辦理建設(shè)工程手續(xù)的中標(biāo)合同，不屬于最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定的備案的中標(biāo)合同，不能作為結(jié)算工程款的依據(jù)。

《民事審判指導(dǎo)與參考》（第56輯）第229-230頁對(duì)此做了明確的闡釋，關(guān)于“備案的中標(biāo)合同”應(yīng)具備以下條件：一是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程項(xiàng)目。招標(biāo)投標(biāo)法第三條對(duì)哪些工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)招標(biāo)作出了明確規(guī)定，體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)建筑市場(chǎng)的規(guī)制。二是履行了招投標(biāo)法定程序，依《中標(biāo)通知書》記載的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容簽訂的正式的施工合同。三是《中標(biāo)通知書》為認(rèn)定合同效力的實(shí)質(zhì)性條件?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十五條第二款規(guī)定：“中標(biāo)通知書對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力?！眰浒笧楣こ绦姓芾聿块T對(duì)工程招標(biāo)活動(dòng)的行政管理措施，未備案不影響合同效力。備案合同一般為中標(biāo)后按照招投標(biāo)文件簽訂的正式施工合同，即備案的合同就是中標(biāo)合同；如備案合同內(nèi)容與《中標(biāo)通知書》、正式施工合同（中標(biāo)合同）記載內(nèi)容不一致，應(yīng)以后者為準(zhǔn)。這種觀點(diǎn)也具有較強(qiáng)指導(dǎo)意義。

2、各地法院對(duì)自愿招標(biāo)的施工合同備案是否支持是有分歧的

《安徽省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的指導(dǎo)意見（二）》第七條規(guī)定：不屬于依法必須招標(biāo)的建設(shè)工程，發(fā)包人與承包人又另行簽訂并實(shí)際履行了與備案中標(biāo)合同不一致的合同，當(dāng)事人請(qǐng)求按照實(shí)際履行的合同確定雙方權(quán)利義務(wù)的，應(yīng)予支持。從這個(gè)意見可以看出，安徽省高級(jí)人民法院對(duì)對(duì)自愿招標(biāo)的施工合同備案是不支持的。

《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的意見》第十一條規(guī)定，法律、行政法規(guī)未規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人實(shí)際履行的合同作為工程價(jià)款的結(jié)算根據(jù)；經(jīng)過招標(biāo)投標(biāo)的，當(dāng)事人實(shí)際履行的建設(shè)工程施工合同與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以中標(biāo)合同作為工程價(jià)款的結(jié)算根據(jù)。此條說明江蘇高院對(duì)于自愿招標(biāo)的施工合同備案是支持的。

我認(rèn)為，從正確理解《施工合同司法解釋》第21條看，自愿招標(biāo)訂立的合同，應(yīng)貫徹私法自治的原則，政府依照地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件實(shí)施備案管理，其管理措施屬于不當(dāng)干預(yù)，不應(yīng)得到司法的支持與承認(rèn)，所以《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的意見》對(duì)不當(dāng)干預(yù)予以認(rèn)可是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

  3、各地法院對(duì)于直接發(fā)包而進(jìn)行的施工合同備案不予支持，還是能達(dá)成共識(shí)的

《北京高院施工合同解答》第15條規(guī)定：“黑白合同”中如何結(jié)算工程價(jià)款？⑵法律、行政法規(guī)規(guī)定不是必須進(jìn)行招標(biāo)的建設(shè)工程，實(shí)際也未依法進(jìn)行招投標(biāo)，當(dāng)事人將簽訂的建設(shè)工程施工合同在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政管理部門進(jìn)行了備案，備案的合同與實(shí)際履行的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人實(shí)際履行的合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。

《安徽施工合同指導(dǎo)意見（二）》第七條，不屬于依法必須招標(biāo)的建設(shè)工程，發(fā)包人與承包人又另行簽訂并實(shí)際履行了與備案合同不一致的合同，當(dāng)事人請(qǐng)求按照實(shí)際履行的合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)的，應(yīng)予支持。

《廣東高院民事審判會(huì)議紀(jì)要》（2012）第二十二條，合同所涉工程不屬于強(qiáng)制招標(biāo)范圍，當(dāng)事人也沒有進(jìn)行招投標(biāo)，但經(jīng)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門備案，該備案合同與另行訂立的合同不一致的，以當(dāng)事人實(shí)際履行的合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。

綜上，法院對(duì)于直接發(fā)包而進(jìn)行的施工合同備案是不予支持的，我們欣喜的看到地方法院捍衛(wèi)司法尊嚴(yán)的勇氣和自信，對(duì)行政權(quán)力尊重而不盲從新態(tài)度。

三、施工合同備案的法理問題與域外經(jīng)驗(yàn)

大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)事人自愿選擇招標(biāo)投標(biāo)，因此建筑市場(chǎng)稱又為招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)。招標(biāo)投標(biāo)是建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特有方式，招標(biāo)投標(biāo)像拍賣法一樣需要建立法律規(guī)則，但是遵守的仍然是市場(chǎng)規(guī)律，保護(hù)的仍然是自由競(jìng)爭(zhēng)，反映在法律領(lǐng)域，仍然是堅(jiān)持私法自治，這是原則。但對(duì)自愿招標(biāo)和直接發(fā)包項(xiàng)目作為私法行為，國家實(shí)行備案管理是缺乏正當(dāng)性，對(duì)于強(qiáng)制招標(biāo)實(shí)施備案管理，則具有正當(dāng)性。

英國對(duì)招標(biāo)投標(biāo)采取二元立法模式，私人投資項(xiàng)目與政府投資項(xiàng)目遵循不同的規(guī)定。對(duì)于政府投資的公共工程，實(shí)行強(qiáng)制招標(biāo)制度，體現(xiàn)政府干預(yù)；對(duì)于私人投標(biāo)，遵守市場(chǎng)規(guī)則。而我國是把強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)混合立法的一元模式，有的條文明確指出僅適用強(qiáng)制招標(biāo)，有的條文雖沒有明確指出僅適用強(qiáng)制招標(biāo)，但實(shí)際上也只應(yīng)適用強(qiáng)制招標(biāo)，有的條文共同適用，這就造成了適用時(shí)極大的混亂。

四、如何理解5月2日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議取消施工合同審查備案事項(xiàng)的決定

綜上所述，自愿招標(biāo)和直接發(fā)包的合同備案制度直接違反了《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》；各地法院對(duì)自愿招標(biāo)和直接發(fā)包的合同備案多是不支持的；自愿招標(biāo)和直接發(fā)包的合同備案沒有法理依據(jù)；從域外經(jīng)驗(yàn)看，強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)應(yīng)有嚴(yán)格區(qū)分，自愿招標(biāo)，政府不應(yīng)干預(yù)。因此，國務(wù)院5月2日會(huì)議，決定取消施工合同審查備案事項(xiàng)，應(yīng)針對(duì)這兩種備案。尤其要求住建部修改《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，這既是國務(wù)院的法定權(quán)力，也是其法定職責(zé)。

而對(duì)于強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的合同備案不宜由國務(wù)院取消，是由人大決定比較恰當(dāng)。依法強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)施備案雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有明確規(guī)定，但是對(duì)此類中標(biāo)合同實(shí)行干預(yù)，具有正當(dāng)性，并且《政府采購法》第四十七條規(guī)定，政府采購項(xiàng)目的采購合同自簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，采購人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。而強(qiáng)制招標(biāo)和政府采購監(jiān)管具有同等意義，因?yàn)閲H上并沒有《招標(biāo)投標(biāo)法》，只有《政府采購法》。

國家發(fā)改委《關(guān)于修改〈招標(biāo)投標(biāo)法〉〈招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例〉的決定》（征求意見稿）對(duì)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》第48 條增加了1款，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)公布合同履行情況?！边@反映了立法動(dòng)向，要對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人合同履行情況進(jìn)行監(jiān)管，而實(shí)行合同備案管理是監(jiān)管的應(yīng)有之意。