《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》背景下PPP項目中主流補貼公式評析

千智永 河南千業(yè)律師事務所 合伙人

張  鵬  河南千業(yè)律師事務所律師

本文旨在討論政府承擔（部分或全部）補貼義務的PPP項目中，兩種主流補貼公式的應用對政府補貼支出的影響，以及與《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”）要求的切合程度，以期為今后PPP項目中補貼公式的選擇提供分析依據(jù)。

關鍵詞：PPP項目、補貼公式、政府補貼支出

一、PPP項目分類

按照回報機制劃分，PPP項目包括以下三類：

（一）政府付費項目：

在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。

政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號以下簡稱“21號文”）提供的計算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。

（二）可行性缺口補助項目：

在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。

政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。21號文提供的計算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。

（三）使用者付費項目：

使用者付費模式下，由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。政府不承擔運營補貼支出責任。

二、分析對象

由于本文討論的是不同補貼公式造成的影響，故在分析研究對象時均不考慮使用者付費這一參數(shù)，且不考慮績效考核。目前PPP領域?qū)τ谡a貼安排的公式主要有兩類：

（一）21號文公式

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。

此公式將項目全部建設成本及其利潤平均分配在每個補貼年度（運營年）支付給社會資本方，引入折現(xiàn)率來平衡補貼的時間成本，最終形成以上21號文公式。所以在考慮時間成本的情況下，假設每年運營成本相同，21號文的補貼公式每年支付補貼數(shù)額若折現(xiàn)到某一時點值是相同的。

試舉一例：

A項目為政府付費PPP項目，運作方式為BOT，合作期限為27年，其中建設期2年、運營期25年，項目全部建設成本為100000萬元，折現(xiàn)率6%，合理利潤率7%，年度運營維護成本為800萬元。則第n年的政府補貼數(shù)額的計算公式為（萬元）：

該項目歷年（運營期第1年到運營期第25年）補貼數(shù)額 如圖1：

圖1 A項目歷年補貼數(shù)額

（注：橫軸標識為補貼年份，下同）：

由以上公式、圖表可知按照21號文公式安排的政府補貼數(shù)額，隨著運營期呈逐年上升趨勢。在不考慮運營維護費（800×(1+7%)）的情況下，剩余部分的政府補貼呈指數(shù)型增長，增長率即為本項目折現(xiàn)率6%。

（二）年金公式

年金公式即為通過調(diào)整每年的補貼支付數(shù)額，在政府方支付義務（期初現(xiàn)值）不變的情況下，使每年的補貼數(shù)額相等。每年度末支付年金的年金公式為：

在PPP項目中此年金公式可以翻譯為：

注：1、公式中P=項目全部建設成本×（1+合理利潤率）；

2、斜體加粗部分為年度運營維護費，不屬于年金公式內(nèi)容，為方便本文討論，在計算A項目年金時加入。

將前例A項目套用此年金公式為：

最終計算出A項目年金數(shù)額為9226.26萬元。

最終由21號文公式與年金公式計算得出的歷年補貼對比 如圖2：

圖2 21號文公式與年金公式計算得出的歷年補貼對比

三、兩種補貼公式的比較

（一）補貼支出的平滑性比較

21號文規(guī)定：第二十五條 每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

根據(jù)以上規(guī)定，各地政府方承擔支出義務的PPP項目均有“從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的限制。

目前在92號文頒布施行后，PPP項目支出責任的“平滑性”也被強調(diào)出來，筆者認為此處的“平滑性”應理解為PPP項目從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出的比例在合作期限內(nèi)不應產(chǎn)生較大波動。

由以上相關政策可知，兩種補貼公式比較平滑性，應以當?shù)卣揭话愎差A算支出為參照標準。

假設前例A項目所在地政府補貼首年度一般公共預算支出為15億元，一般公共預算支出增長率8%，則當?shù)卣谘a貼期限內(nèi)的一般公共預算支出預測為 圖3：

       圖3 補貼期內(nèi)一般公共預算支出

將A項目兩種方式的補貼數(shù)額與其所在地政府的一般公共預算支出對比，即可得出A項目對當?shù)卦斐傻呢斦С鰤毫?nbsp;如圖4：

圖4 21號文公式與年金公公式補貼占用一般公共預算支出比例對比圖

表1 21號文公式與年金公式補貼

占用一般公共預算支出比例對比表（單位：萬元）

由以上圖表可以看出，兩種補貼計算公式計算出的補貼占一般公共預算支出比例隨補貼年份均呈下降趨勢。按照21號文公式計算出的補貼占一般公共預算支出的比例是自3.60%下降至2.02%，最高占比與最低占比相差1.58%。按照年金公式計算出的補貼占一般公共預算支出的比例是自6.15%下降至0.97%，最高占比與最低占比相差5.18%。顯然通過21號文公式安排政府方對于PPP項目的補貼資金比年金公式更具有“平滑性”。

（二）績效考核的可行性

92號文頒布后PPP項目的績效考核的重要性被強調(diào)到了前所未有的高度。為貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉(zhuǎn)變，確保項目長期穩(wěn)定運行，92號文要求“政府付費與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果；政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%”。

92號文既然強調(diào)了PPP項目應以運營為核心，那么PPP項目的績效考核就應該針對PPP項目運營期輸出的公共服務、公共產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量。從PPP項目運營期績效考核的角度來看按照21號文公式安排補貼支出比年金公式更具有績效考核的可行性：績效考核是政府方根據(jù)運營期內(nèi)每年度PPP項目輸出的公共服務、公共產(chǎn)品的質(zhì)量或數(shù)量來確定SPV公司在當年應獲得多少收入，再通過調(diào)整政府支付補貼的數(shù)額來完成基于績效考核對SPV公司（社會資本方）的績效評價。也就是說，若是在兩個運營年度里SPV公司的績效考核分數(shù)相同那么其最終獲得的收入（折現(xiàn)后的值）應當是相同的。

將A項目每年補貼對應的建設成本補貼（含合理利潤，又稱可用性付費）、運營維護費（含合理利潤）部分分別列示出來，如表2：

表2 A項目每年補貼成本

表2中的運營維護費、建設成本補貼折現(xiàn)到運營期第一年年初，如表3：

表3  運營維護費、建設成本補貼折現(xiàn)到運營期第一年年初數(shù)據(jù)

由表3可知每個運營年度，按照21號文公式計算，A項目的SPV公司每年最多（即績效考核達到全額支付補貼之時）可獲得建設成本補貼的現(xiàn)值是相同的，而年金公式計算得出A項目的SPV公司每年最多可獲得建設成本補貼的現(xiàn)值卻不相同，如圖5：

圖5 21號文公式與年金公式建設成本補貼（期初現(xiàn)值）比較圖

若每年最多獲得的補貼現(xiàn)值不同，則會導致在不同的運營年度的相同績效考核中，即使扣分相同，然而因扣分而扣除的補貼數(shù)額現(xiàn)值卻是不同的。

例如：若A項目在運營期第一年與最后一年均因績效考核被扣除了20%的當年建設成本補貼，那么按照21號文，第一年扣除建設成本補貼（運營期第一年年初現(xiàn)值）856萬元，最后一年扣除建設成本補貼（運營期第一年年初現(xiàn)值）856萬元，兩年扣除金額相等；按照年金公式，第一年扣除建設成本補貼（運營期第一年年初現(xiàn)值）1579.29萬元，最后一年扣除建設成本補貼（運營期第一年年初現(xiàn)值）390.05萬元，最后一年扣除金額僅為第一年的24.7%。這明顯違背了項目績效考核中標準統(tǒng)一、責任統(tǒng)一的原則。由此可知在績效考核可行性方面，21號文公式比年金公式更合理。

（三）防止社會資本方過早退出方面

92號文要求對政府補貼的安排應“防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速收回大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。”因此在21號文及年金公式的選擇中應考慮兩個公式隨運營年度支付補貼的（運營期期初現(xiàn)值）的累計速度，如圖6：

圖6  21號文共識與年金公式建設期成本補貼（現(xiàn)值）剩余比較圖

由圖6可知，21號文公式的建設成本補貼余量是按照每年4%的速度減少，而年金公式的建設成本的余量在運營期初期的減少速度高于21號文公式。這導致在運營期第12年支付補貼后，21號文公式尚余52%的建設成本補貼未支付，而年金公式僅剩34.42%的補貼；而在運營期第21年支付補貼后，年金公式剩余未支付的建設成本補貼比例（7.97%）還不足21號文公式（16%）的一半。顯然在防止社會資本方過早收回大部分資本導致其早期退出方面，21號文也更具優(yōu)越性。

綜上所述，21號文公式在政府支出平滑性、績效考核可行性、維護項目穩(wěn)定性三方面均優(yōu)于年金公式，因此在PPP項目中21號文的公式更應該成為政府方安排補貼支出的首選公式。