淺析建設(shè)用地上不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)問題及對策
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?1 有房屋所有權(quán)證無土地使用證的問題

對于分散登記時(shí)期已辦理房屋所有權(quán)證無國有建設(shè)用地使用證的問題，如已辦理房屋所有權(quán)證，但開發(fā)企業(yè)沒有在國土部門辦理分戶土地分割手續(xù)，現(xiàn)商品房購房者申請辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等相關(guān)登記；個(gè)人從單位購買集資住房，已辦理房屋所有權(quán)證，但原單位沒有辦理分戶土地分割手續(xù)，現(xiàn)房屋所有權(quán)人申請辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等相關(guān)登記；房屋多次轉(zhuǎn)讓（買賣等）并辦理房屋所有權(quán)證，但一直未辦理土地使用證或已辦理的土地使用證的權(quán)利人仍為第一手人，現(xiàn)房屋最后買賣雙方申請辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記“一體登記、連續(xù)登記”以及“便民利民”原則，究其成因，一是對于在分散登記時(shí)期已經(jīng)合法頒發(fā)證書的，在統(tǒng)一登記后是否應(yīng)該繼續(xù)認(rèn)定有效；二是由于歷史原因，部分建設(shè)用地權(quán)屬來源材料不齊全或無土地權(quán)屬來源材料抑或有權(quán)屬來源材料但卻不符合現(xiàn)在登記的要求等。

筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合當(dāng)時(shí)的政策分類給予認(rèn)定。比如，原房屋登記機(jī)構(gòu)已頒發(fā)房屋所有權(quán)證，但沒有合法土地權(quán)屬來源的國有建設(shè)用地上建造的房屋，當(dāng)事人申請不動(dòng)產(chǎn)登記的，國土資源部門應(yīng)整理后報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾扇嗣裾M織國土、住建、規(guī)劃等部門依法作出處理意見，并由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)部門出具的處理意見及證明材料為當(dāng)事人辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。對于原開發(fā)單位已注銷或解散未取得國有建設(shè)用地使用證，但業(yè)主已持有房屋產(chǎn)權(quán)證的，按照房地“一體登記”原則，由國土資源部門主動(dòng)查找用地手續(xù)。有手續(xù)的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)用地手續(xù)和原房屋產(chǎn)權(quán)證相關(guān)信息等為住戶辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；無用地手續(xù)的，由國土部門先進(jìn)行權(quán)籍調(diào)查，并提交當(dāng)?shù)卣a(bǔ)辦劃撥用地手續(xù)后，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)先辦理不動(dòng)產(chǎn)首次登記（土地），再辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。對于房屋多次發(fā)生轉(zhuǎn)移登記而沒有同步辦理國有土地使用證的，當(dāng)事人提交房屋所有權(quán)證和原權(quán)利人國有土地使用證申請登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在核實(shí)房地權(quán)屬來源等有關(guān)材料，在其門戶網(wǎng)站注銷原國有土地使用證后，辦理最終與權(quán)利主體一致的國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記。

2 超越批準(zhǔn)范圍占有國有建設(shè)用地的問題

在實(shí)際工作中，存在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)超越原批準(zhǔn)用地范圍建設(shè)房屋、構(gòu)筑物的情況。根據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地。第76條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。由此可見，超越批準(zhǔn)范圍占有建設(shè)用地建設(shè)的房屋是違法建筑。

但是，為維護(hù)購房群眾的合法權(quán)益，應(yīng)本著“尊重歷史、實(shí)事求是”的原則解決此類問題。筆者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施前，對于開發(fā)過程中存在違反規(guī)劃條件、違反土地出讓合同、違規(guī)竣工驗(yàn)收等違法違規(guī)行為，但購房人已依法取得房屋所有權(quán)證現(xiàn)申請不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)予以辦理；同時(shí)，由當(dāng)?shù)貒临Y源部門核實(shí)原土地批準(zhǔn)文件，并由所在地人民政府責(zé)成相關(guān)部門對超越批準(zhǔn)范圍占有國有建設(shè)用地的行為進(jìn)行依法處理。

3 未按批準(zhǔn)建設(shè)用途開發(fā)建設(shè)的問題

該類問題主要分兩種情況，一種是規(guī)劃部門在國土資源部門供地后，基于現(xiàn)狀條件或其他需要調(diào)整了規(guī)劃，改變了用地規(guī)劃條件，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門許可對房屋規(guī)劃用途進(jìn)行了調(diào)整，但建設(shè)單位未按規(guī)定到國土資源部門辦理土地用途變更手續(xù)，導(dǎo)致房屋規(guī)劃用途與土地用途不一致。對于該類情況，根據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定，確需改變土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)規(guī)劃行政主管部門同意。筆者認(rèn)為，在實(shí)際操作中，應(yīng)由當(dāng)?shù)貒临Y源部門委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂?，與建設(shè)單位簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議，由建設(shè)單位補(bǔ)繳土地出讓金，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)部門完善的手續(xù)直接為住戶辦理相關(guān)登記。

另外一種是建設(shè)項(xiàng)目沒有經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，擅自建設(shè)的情況。此種情況的建設(shè)項(xiàng)目屬于非法建設(shè)，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法》第43條規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的規(guī)劃條件通報(bào)同級土地主管部門并公示。筆者認(rèn)為，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的統(tǒng)一，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。由此可見，應(yīng)先由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進(jìn)行處理，再補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。國土資源部門可直接依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門改變建設(shè)用途的批準(zhǔn)手續(xù)，委托評估機(jī)構(gòu)評估，經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂?，與建設(shè)單位簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議，并由用地單位補(bǔ)繳土地出讓金。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)完善手續(xù)，直接為住戶辦理不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)登記。

4 擅自增加建筑容積率的問題

建筑容積率是指項(xiàng)目用地范圍內(nèi)陸上總建筑面積與項(xiàng)目總用地面積的比值，是衡量建設(shè)用地使用強(qiáng)度的一項(xiàng)重要指標(biāo)。容積率由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范確定。根據(jù)《建設(shè)用地容積率管理辦法》第4條規(guī)定，以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出容積率等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。在房地產(chǎn)開發(fā)中，存在部分開發(fā)企業(yè)違反法律法規(guī)規(guī)定，擅自增加建造容積率的問題。

根據(jù)《建設(shè)用地容積率管理辦法》第7條規(guī)定，國有土地使用權(quán)一經(jīng)出讓或劃撥，任何建設(shè)單位或個(gè)人都不得擅自更改確定的容積率。符合下列情形之一的，方可進(jìn)行調(diào)整：一是因城鄉(xiāng)規(guī)劃修改造成地塊開發(fā)條件變化的；二是因城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施建設(shè)需要導(dǎo)致已出讓或劃撥地塊的大小及相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化的；三是國家和省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)政策發(fā)生變化的；四是法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。在商業(yè)、住宅項(xiàng)目開發(fā)中，部分企業(yè)需調(diào)整商業(yè)、或住宅建筑面積，在實(shí)際建設(shè)中，與原批準(zhǔn)規(guī)劃建筑容積率不符，有的甚至增加了相應(yīng)的容積率。

為了不讓此類問題成為群眾辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的“梗阻”問題，筆者認(rèn)為，對于增加容積率已經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門許可的，由當(dāng)?shù)貒临Y源部門委托評估機(jī)構(gòu)評估，經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂?，與用地單位簽訂國有土地使用權(quán)出讓變更協(xié)議，由用地單位補(bǔ)繳土地出讓金。對于增加容積率未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)的，先由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門予以處理。國土資源部門依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門改變?nèi)莘e率批準(zhǔn)情況，委托評估機(jī)構(gòu)評估，經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂螅c用地單位簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議，由用地單位補(bǔ)繳土地出讓金。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)完善的手續(xù)，直接為住戶辦理不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)登記。

5 批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用住房按商品房出售的問題

經(jīng)濟(jì)適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房，其供應(yīng)對象要與廉租住房保障對象相銜接。經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地是以劃撥方式供應(yīng)，對于小區(qū)內(nèi)部分經(jīng)濟(jì)適用住房按照商品房出售的問題，具體情況為：開發(fā)企業(yè)與住戶簽訂的購房（售房）合同為《商品房銷售合同》或《商品房購房合同》，且住建部門已按照商品房備案。鑒于合同中相關(guān)內(nèi)容填寫為“商品房”，且已按程序進(jìn)行交易備案。

根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第14條規(guī)定，在商品住房小區(qū)中配套建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目出讓條件中，明確配套建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)總面積、單套建筑面積、套數(shù)、套型比例、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及建成后移交或者回購等事項(xiàng)，并以合同方式約定。《辦法》明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格應(yīng)當(dāng)以保本微利為原則。其銷售基準(zhǔn)價(jià)格及浮動(dòng)幅度，由有定價(jià)權(quán)的價(jià)格主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)適用住房主管部門，依據(jù)經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格管理的有關(guān)規(guī)定，在綜合考慮建設(shè)、管理成本和利潤的基礎(chǔ)上確定并向社會(huì)公布。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目利潤率按不高于3％核定?！掇k法》第42條規(guī)定，擅自改變經(jīng)濟(jì)適用住房或集資合作建房用地性質(zhì)的，由國土資源主管部門按有關(guān)規(guī)定處罰；擅自提高經(jīng)濟(jì)適用住房或集資合作建房銷售價(jià)格等價(jià)格違法行為的，由價(jià)格主管部門依法進(jìn)行處罰。

筆者認(rèn)為，解決此類問題，應(yīng)由當(dāng)?shù)貒临Y源和住建部門共同研究，依據(jù)《辦法》等相關(guān)規(guī)定，提出處理意見，報(bào)本級人民政府研究決定。國土資源和住建部門依據(jù)本級人民政府決定，分別完善相關(guān)用地手續(xù)和建設(shè)手續(xù)。屬于應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金的，由國土資源部門委托評估機(jī)構(gòu)評估，經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂?，與用地單位簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，由用地單位予以補(bǔ)繳。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)完善的手續(xù)，直接為住戶辦理不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)登記。

總之，針對當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中存在的若干問題，在依法登記的前提下，按照“尊重歷史、因地制宜、實(shí)事求是、先行登記并行完善”的原則，簡化辦事程序，及時(shí)化解歷史遺留問題，提高辦件效率，真正為老百姓辦實(shí)事、辦好事。

陶倩

寧夏回族自治區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心

《中國房地產(chǎn)》