【裁判要點】

《中華人民共和國行政復議法》第九條“但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”的基本含義包括：一是其他法律對行政復議的申請期限作了規(guī)定；二是該其他法律對行政復議申請期限作了與《中華人民共和國行政復議法》不一樣的規(guī)定，即作出了超過60日的規(guī)定；三是該其他法律系關于行政機關和行政相對人權利義務關系的法律，即行政法律規(guī)范。該特殊期限之所以這樣規(guī)定，一方面是為其他法律規(guī)定60日以上的期限提供法律依據(jù),以保護特殊案件中行政相對人的行政復議權。另一方面，可防止規(guī)章、地方性法規(guī)、條例等規(guī)范性文件出現(xiàn)規(guī)定短于60日復議期限的情況，變相剝奪行政相對人的復議權。同時，這樣規(guī)定有助于保證申請期限的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性，體現(xiàn)了及時、便民的原則。因此，只要其他行政法律規(guī)范作出了超過60日行政復議的申請期限，就依照該特殊規(guī)定計算復議申請期限。

【案例索引】（2016）最高法行申3036號行政裁定    

【案由】行政復議

【當事人】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張宏偉，男，1970年5月11日出生，漢族，住山東省。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省東營市東營區(qū)人民政府，住所地山東省東營市東營區(qū)新區(qū)行政辦公中心大樓。

法定代表人梁潤生，該區(qū)人民政府區(qū)長。

【訴訟由來】

再審申請人張宏偉因訴山東省東營市東營區(qū)人民政府（以下簡稱東營區(qū)政府）不予受理行政復議一案，不服山東省高級人民法院（2016）魯行終510號行政判決,向本院提出再審申請。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。

【一審】

山東省東營市中級人民法院一審查明：2015年10月14日，張宏偉向東營區(qū)政府提交行政復議申請書，請求認定山東省東營市東營區(qū)辛店街道辦事處（以下簡稱辛店街道辦）濫用職權、強行限制張宏偉人身自由的行為違法，構成非法拘禁。2015年10月19日，東營區(qū)政府作出東區(qū)政復不字〔2015〕1號《不予受理行政復議申請決定書》，主要內(nèi)容為：“經(jīng)審查，本機關認為：申請人復議的被申請人的行為發(fā)生于2004年3月5日到2004年3月9日，于2015年10月14日提起行政復議，已經(jīng)超出《中華人民共和國行政復議法》第九條規(guī)定的申請期限。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款的規(guī)定，本機關決定不予受理?！蓖眨瑬|營區(qū)政府向張宏偉郵寄該不予受理決定書，張宏偉于2015年10月21日收到該不予受理決定書。張宏偉不服，提起本案行政訴訟。

一審法院認為：關于東營區(qū)政府作出的東區(qū)政復不字〔2015〕1號不予受理決定認定事實是否清楚、證據(jù)是否充分的問題。張宏偉在起訴狀及庭審中均認可的事實是，張宏偉申請復議的行為發(fā)生于2004年3月5日到2004年3月9日，其于2015年10月14日向東營區(qū)政府提起涉案行政復議。同時，張宏偉當庭認可，并不存在《中華人民共和國行政復議法》第九條第二款規(guī)定的“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限”的事實。因此，東營區(qū)政府作出的被訴不予受理決定認定事實清楚，證據(jù)確實充分。

關于東營區(qū)政府作出的東區(qū)政復不字〔2015〕1號不予受理決定程序是否合法的問題。張宏偉當庭認可東營區(qū)政府履行了作出不予受理復議決定的法定程序，接收復議申請材料與作出不予受理決定都在法定的期限內(nèi)，并且對張宏偉履行了送達義務。東營區(qū)政府作出的被訴不予受理決定程序合法。

關于東營區(qū)政府作出的東區(qū)政復不字[2015]1號不予受理決定適用法律的問題。張宏偉主張，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款“但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”和《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，行政復議申請期限不受前款規(guī)定的限制”的規(guī)定，張宏偉提出的涉案復議申請就屬于這種情形，其復議申請沒有超過法定的申請期限。其理由是：既然《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求履行法定職責的情形不受六十日的限制，那么其復議申請就不適用關于六十日申請期限的規(guī)定；又根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款對于行政復議申請期限“法律規(guī)定除外情形”的規(guī)定，那么其復議申請就應適用《中華人民共和國刑法》第八十八條第二款的規(guī)定“被害人在追訴期限內(nèi)提出控告，人民法院、人民檢察院、公安機關應當立案而不予立案的，不受追訴期限的限制”，再審申請人就是在被強制關押的緊急情況下報警，請求公安機關履行保護其人身權的法定職責，公安機關沒有履行該法定職責，再審申請人就辛店街道辦強行關押剝奪其人身自由一事向山東省東營市東營區(qū)人民檢察院和東營區(qū)人民法院提出控告的時間是在追訴時間內(nèi)，故再審申請人的復議申請就不受追訴期限的限制，再審申請人向東營區(qū)政府申請行政復議也沒有申請期限的限制，東營區(qū)政府應受理其行政復議申請。對于再審申請人的上述主張和理由，首先，關于《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款“法律規(guī)定除外情形”規(guī)定的理解。該規(guī)定是指其他法律有關于超過六十日行政復議申請期限的規(guī)定的，就依照該特殊規(guī)定計算復議申請期限。而《中華人民共和國刑法》第八十八條是關于構成犯罪應受刑罰的追訴期限的規(guī)定，顯然不屬于該第九條第一款關于“法律規(guī)定除外情形”的規(guī)定。其次，關于《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定的理解。該實施條例第十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依照行政復議法第六條第八項、第九項、第十項的規(guī)定申請行政機關履行法定職責，行政機關未履行的，行政復議申請期限依照下列規(guī)定計算：（一）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算；（二）沒有履行期限規(guī)定的，自行政機關收到申請滿60日起計算?！钡诙钜?guī)定：“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，行政復議申請期限不受前款規(guī)定的限制?！北緱l第二款是關于緊急情況下特殊申請期限的規(guī)定，是指公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，當事人可以立即申請行政復議，即行政復議申請期限不再受該條第一款規(guī)定的限制。這條規(guī)定是為了及時保護行政相對人的合法權益，而不能理解為復議權利保護的無限延長。因此，東營區(qū)政府依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條、第十七條第一款的規(guī)定，以超過法定復議申請期限為由，對張宏偉的復議申請作出不予受理的決定，適用法律正確。綜上，東營區(qū)政府作出的東區(qū)政復不字〔2015〕1號不予受理決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。張宏偉的起訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回張宏偉的訴訟請求。

【二審】

張宏偉不服，提起上訴。

山東省高級人民法院二審認為：本案的主要爭議焦點在于張宏偉申請行政復議是否超過了法定期限。張宏偉申請復議的行為發(fā)生于2004年3月5日至2004年3月9日，其于2015年10月14日向東營區(qū)政府提起行政復議申請，已經(jīng)超過了《中華人民共和國行政復議法》第九條規(guī)定的申請期限，亦不存在《中華人民共和國行政復議法》第九條第二款規(guī)定的“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限”的事實，因此，東營區(qū)政府作出的被訴不予受理決定認定事實清楚，適用法律正確，一審法院判決駁回張宏偉的訴訟請求并無不當。關于《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定的理解問題。該實施條例第十六條第一款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依照行政復議法第六條第八項、第九項、第十項的規(guī)定申請行政機關履行法定職責，行政機關未履行的，行政復議申請期限依照下列規(guī)定計算：（一）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算；（二）沒有履行期限規(guī)定的，自行政機關收到申請滿60日起計算?！钡诙钜?guī)定，“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，行政復議申請期限不受前款規(guī)定的限制?！币粚彿ㄔ赫J為該條第二款是關于緊急情況下特殊申請期限的規(guī)定，是指公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，當事人可以立即申請行政復議，行政復議申請期限不再受該條第一款規(guī)定的限制。一審法院的上述意見亦無不當，應予以支持。張宏偉主張本案中行政復議期限應當與刑事追訴期限一致，無期限限制，系對法律規(guī)定的誤解，不予支持。張宏偉請求法院向國務院請示《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款關于行政復議期限規(guī)定的具體解釋，因該請求不屬于行政訴訟的受案范圍，亦不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判決。

【再審請求和理由】

張宏偉在向本院提出的再審申請中請求：1.撤銷山東省高級人民法院（2016）魯行終510號行政判決；2.撤銷山東省東營市中級人民法院（2015）東行初字第3號行政判決；3.撤銷東營區(qū)政府作出的東區(qū)政復不字〔2015〕1號不予受理行政復議申請決定書；判令東營區(qū)政府對再審申請人的行政復議申請予以受理，進行行政復議；對《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款與《中華人民共和國刑法》第八十八條第二款規(guī)定期限的合法統(tǒng)一性進行審查，或者向國務院請示《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款關于行政復議期限的規(guī)定的具體解釋，或者由最高人民法院解釋。其申請再審的主要事實與理由為：l.辛店街道辦強行關押、限制再審申請人人身自由的行為涉嫌刑事犯罪，對其行政復議期限應與刑事追訴期限保持一致。一、二審法院對此事實沒有認定，屬認定事實不清。2.本案中行政復議期限應當與刑事追訴期限一致，無期限限制。《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外?！薄吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，行政復議申請期限不受前款規(guī)定的限制?！睂ι鲜鰲l文規(guī)定的行政復議申請期限的理解應當與《中華人民共和國刑法》第八十八條第二款的規(guī)定“被害人在追訴期限內(nèi)提出控告，人民法院、人民檢察院、公安機關應當立案而不予立案的，不受追訴期限的限制”相一致，即此時申請行政復議的期限既沒有起點，也沒有止點。再審申請人是在被強制關押的緊急情況下打報警電話控告請求公安機關履行保護自己的人身權，公安機關沒有履行法定職責，已不受追訴期限的限制。辛店街道辦強行關押再審申請人96小時，依據(jù)《中華人民共和國刑法》第二百三十八條第一款“非法拘禁他人或者以其他方法非法剝奪他人人身自由的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。具有毆打、侮辱情節(jié)的，從重處罰”，第四款“國家機關工作人員利用職權犯前三款罪的，依照前三款的規(guī)定從重處罰”之規(guī)定，應當追究其刑事責任，追訴期限不受限制。再審申請人申請行政復議是請求再審被申請人認定辛店街道辦違法，行政復議只是追究違法的一種途徑，所以，本案行政復議期限不受限制，再審申請人申請行政復議并未過期。而一、二審法院認為的“不能理解為復議權利保護的無限延長”，與《中華人民共和國刑法》第八十八條第二款規(guī)定“不受追訴期限的限制”抵觸、矛盾。3.本案應當開庭審理，二審法院沒有開庭審理。4.在訴訟請求中有“請求法院向國務院請示《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款關于行政復議期限的規(guī)定的具體解釋”，一、二審法院沒有請示，而是依對法律的主觀理解判案，不是依法判案。

【再審裁判理由和結果】

本院認為：本案的爭議主要涉及張宏偉申請行政復議是否超過了法定期限。另外，張宏偉還請求人民法院對《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款與《中華人民共和國刑法》第八十八條第二款規(guī)定期限的合法統(tǒng)一性進行審查，或者向國務院請示《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款關于行政復議期限的規(guī)定的具體解釋。對于該請求能否支持也是本案需要回答的問題。

（一）關于張宏偉申請行政復議是否超過了法定期限的問題。張宏偉申請行政復議的行為發(fā)生于2004年3月5日至3月9日，其于2015年10月14日向東營區(qū)政府提起行政復議申請，已超過《中華人民共和國行政復議法》第九條規(guī)定的60日的申請期限?！吨腥A人民共和國行政復議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算?！北景钢?，張宏偉不存在因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的情形，因此就不存在“申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算”的問題。《中華人民共和國行政復議法》第九條“但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”的基本含義包括：一是其他法律對行政復議的申請期限作了規(guī)定；二是該其他法律對行政復議申請期限作了與《中華人民共和國行政復議法》不一樣的規(guī)定，即作出了超過60日的規(guī)定；三是該其他法律系關于行政機關和行政相對人權利義務關系的法律，即行政法律規(guī)范。該特殊期限之所以這樣規(guī)定，一方面是為其他法律規(guī)定60日以上的期限提供法律依據(jù),以保護特殊案件中行政相對人的行政復議權。另一方面，可防止規(guī)章、地方性法規(guī)、條例等規(guī)范性文件出現(xiàn)規(guī)定短于60日復議期限的情況，變相剝奪行政相對人的復議權。同時，這樣規(guī)定有助于保證申請期限的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性，體現(xiàn)了及時、便民的原則。因此，只要其他行政法律規(guī)范作出了超過60日行政復議的申請期限，就依照該特殊規(guī)定計算復議申請期限。《中華人民共和國刑法》第八十八條是關于構成犯罪應受刑罰的追訴期限的規(guī)定，是針對涉嫌犯罪行為的，而非對行政行為不服的復議期限。顯然，《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國行政復議法》二者的性質(zhì)不同，調(diào)整的對象也不同。故《中華人民共和國刑法》第八十八條的規(guī)定不屬于《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款但書中所規(guī)定的“法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”的情形。

（二）關于張宏偉主張原審法院對于《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定的理解和適用是否錯誤的問題?！吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依照行政復議法第六條第八項、第九項、第十項的規(guī)定申請行政機關履行法定職責，行政機關未履行的，行政復議申請期限依照下列規(guī)定計算：（一）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算；（二）沒有履行期限規(guī)定的，自行政機關收到申請滿60日起計算?！钡诙钜?guī)定：“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，行政復議申請期限不受前款規(guī)定的限制。”顯然，第二款規(guī)定是對第一款規(guī)定的補充，其意是指申請人不需要等到履行期限屆滿或者自行政機關收到申請滿60日之后才可申請行政復議，而是可以立即申請行政復議。該條第二款解決的主要問題是關于行政相對人在特殊情形下申請行政復議的起點問題，而不是終點問題。因此，原審法院認為該條第二款是為了及時保護行政相對人的合法權益，而不能理解為復議權利保護的無限延長，即是關于緊急情況下特殊申請期限的規(guī)定，是指公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行的，當事人可以立即申請行政復議，行政復議申請期限不再受該條第一款規(guī)定的限制的主張是正確的，張宏偉認為原審法院對于《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定的理解和適用錯誤的主張不能成立。

（三）關于張宏偉請求法院對《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款與《中華人民共和國刑法》第八十八條第二款規(guī)定期限的合法統(tǒng)一性進行審查，或者向國務院請示《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款關于行政復議期限規(guī)定的具體解釋的問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！备鶕?jù)該條規(guī)定，張宏偉在本案中，可以一并請求對規(guī)章以下規(guī)范性文件的合法性進行審查，但張宏偉請求人民法院對法律和行政法規(guī)的合法性進行審查，該請求顯然不屬于人民法院一并審查的范圍。張宏偉若認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以根據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十九條的規(guī)定，向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。就張宏偉請求人民法院向國務院請示《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條第二款關于行政復議期限規(guī)定的具體解釋的問題，即便人民法院在辦理案件過程中涉及對該條款的具體理解與適用問題，也是由人民法院依職權決定是否送請有關機關解釋，不屬于當事人的請求范圍。因此，二審法院認為張宏偉的該項請求不屬于行政訴訟的受案范圍因而不予支持是正確的。

另，張宏偉提出，本案應當開庭審理，二審法院沒有開庭審理。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條的規(guī)定，人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。因此，二審法院對此案不予開庭審理，法律依據(jù)充分，張宏偉的該項主張亦不能成立。

綜上，張宏偉的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人張宏偉的再審申請。

【合議庭成員】李廣宇   胡文利  李緯華

【裁判日期】  2016年11月30日