【監(jiān)察體制改革屬于一項中國憲法制度層面的重大政治改革，必須極為慎重】

□胡錦光

 2.覆蓋公職人員的責任范圍。行使公權力的公職人員所要承擔的責任包括職務犯罪責任、違法責任（以往所稱的“違紀責任”）和違反內部規(guī)則責任。

（1）職務犯罪責任。監(jiān)察委員會整合了檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能。原由檢察機關查處的公職人員的職務犯罪，完全交由監(jiān)察委員會辦理。因此，公職人員的職務犯罪部分的法律責任應當由監(jiān)察委員會追究。

（2）違法責任和違反內部規(guī)則責任。國家權力分工原則是現(xiàn)代國家治理的基本原理。將國家權力分解為立法權、行政權、司法權及軍事權等其他權力，相互獨立，各自依據(jù)憲法的授權行使相應的權力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同角度共同處理社會公共事務，以完成國家治理和社會治理的目標。憲法和法律為保證國家機關各自獨立有效地行使公權力，除對社會或者外部特定當事人享有各種保障公權力有效運行的原則和制度外，還享有維持內部秩序的自律權，如內部規(guī)則制定權、財物管理權、紀律處分權、人事任免權等。

為監(jiān)督人大代表，選舉法、代表法對選民監(jiān)督人大代表履職情況作出了具體規(guī)定，為維持人大及其常委會的會議秩序，全國人大于1989年制定了《全國人民代表大會議事規(guī)則》，全國人大常委會于1987年制定了《全國人大常委會議事規(guī)則》，地方各級人大也分別制定了相應的議事規(guī)則，對人大代表及其常委會委員在會議期間的活動進行規(guī)范。

2007年6月1日起施行的《行政機關公務員處分條例》第二條規(guī)定，行政機關公務員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》，其中第四章為“違法審判責任的確認和追究”，第二十七條規(guī)定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯誤，應當由人民法院審判組織確認。第二十八條規(guī)定，各級人民法院監(jiān)察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集、對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規(guī)定進行處理。

1998年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》。其中，第四章為《錯案責任確認》。第十九條規(guī)定，錯案由人民檢察院依照有關法律、規(guī)定和發(fā)生法律效力的判決、裁定、決定或者對違法事實、后果的認定文書予以確認。第二十條規(guī)定，追究錯案中凡需要對案件事實、證據(jù)進行復查的，由控告申訴部門受理。凡需要對違反法定訴訟程序的行為查處的，由監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門受理?？馗嫔暝V部門、監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門復查、調查終結后，應當寫出復查、調查報告，報送本院檢察委員會審查決定。第二十二條規(guī)定，追究錯案責任，應當由責任人所在人民檢察院依照檢察官管理權限和有關規(guī)定的程序辦理。第二十三條規(guī)定，上級人民檢察院有權調查、追究下級人民檢察院錯案責任人的責任或者責成下級人民檢察院調查、追究錯案責任人的責任。

如何監(jiān)督監(jiān)察委員會

未來的監(jiān)察委員會是在整合人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能的基礎上設立的，同時，還保留了黨的紀律檢查機關的權力。依據(jù)草案規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調查、處置職責，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?；诮^對的權力必然產(chǎn)生絕對腐敗，有權力必然濫用的普遍規(guī)律，不得不引起社會普遍關注的一個問題是，如何有效地監(jiān)督權力如此巨大的監(jiān)察委員會？

1.草案第八條第四款規(guī)定，中華人民共和國監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責,并接受監(jiān)督。第九條第四款規(guī)定，縣級以上地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。條款沒有規(guī)定監(jiān)察委員會要向本級人大報告工作。依據(jù)憲法和相關法律規(guī)定，在人大會議期間，人大常委會及“一府兩院”必須向人大報告工作。向人大報告工作的意義在于，國家機關是由人大代表人民產(chǎn)生的，向人大報告工作就是向人民報告工作，通過報告一年的工作，接受人民的監(jiān)督。如果不向人大報告工作則必須具有正當理由，監(jiān)察委員會不報告工作的正當性或者說豁免理由，并不充分。

 2.草案第五十三條規(guī)定，監(jiān)察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告,根據(jù)需要可以組織執(zhí)法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員,可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。憲法、人大及其常委會議事規(guī)則、人大常委會監(jiān)督法對這一條款的內容已有明確規(guī)定，完全適用于人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。這一條款易于被認為人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督只限于所列舉的幾種方式，而實際上，人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督還包括其他一些手段和途徑。

3.檢察機關能否監(jiān)督監(jiān)察委員會？草案第四十七條規(guī)定，人民檢察院對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴的情形的,經(jīng)上一級人民檢察院批準,依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機關認為不起訴的決定有錯誤的,可以要求復議。依據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關依法獨立行使檢察權，因此，檢察機關作為憲法規(guī)定的行使國家公訴權的機關，應當有權獨立對是否構成犯罪作出判斷。同時，檢察機關的憲法性質是專門的法律監(jiān)督機關，即有權對所有國家機關及其工作人員是否依法行使權力進行監(jiān)督。據(jù)此，檢察機關有權對公安機關的刑事偵查行為、對刑罰的執(zhí)行行為、對行政機關行使行政職權行為、對法院的審判活動進行法律監(jiān)督。從這一性質出發(fā)，檢察機關應當有權對監(jiān)察委員會在行使監(jiān)察權過程中的行為進行法律監(jiān)督，而草案中對此并未涉及。

4.監(jiān)察委員會所能夠采取的措施涉及被調查人員的人身自由和財產(chǎn)權，同時，其可能被追究刑事犯罪責任。雖然其取名為“調查”，而沒有稱為“刑事偵查”，但其調查活動畢竟可以分解為對違法行為的調查和對職務犯罪行為的調查。其對職務犯罪部分的調查權，是從檢察機關整合而來，本質上屬于刑事偵查。因此，應當屬于刑事訴訟法的調整范圍，按照刑事訴訟法規(guī)定的程序實施。按照刑事訴訟法的規(guī)定，被刑事偵查的犯罪嫌疑人所聘請的律師有權介入調查程序，以保護被調查人的合法權利。草案中回避了這一問題。因此，事實上，監(jiān)察委員會的調查程序并不適用刑事訴訟法的規(guī)定，而這并不妥當。

（作者為法學博士、教授、博士生導師，中國人民大學法學院副院長）