治安管理行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)

筆者主張治安行政處罰實(shí)行分層次的的證明標(biāo)準(zhǔn)。如果要作出警告或罰款這種較為輕微的處罰措施，可以實(shí)行一個(gè)較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，即明顯優(yōu)勢(shì)的證明標(biāo)準(zhǔn)——如果公安機(jī)關(guān)所收集的能夠證明當(dāng)事人有違法行為的證據(jù)（證據(jù)的客觀真實(shí)性）明顯地優(yōu)于那些能夠證明當(dāng)事人沒(méi)有違法行為的證據(jù)，就可以確定違法行為存在，盡管此時(shí)兩種證據(jù)之間存在矛盾，公安機(jī)關(guān)也可以定案。

如果要作出拘留或吊銷許可證這些較重的處罰措施，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行一個(gè)較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，即排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)，這本是刑事訴訟理論中的證明標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)要求案件主要事實(shí)均應(yīng)有相應(yīng)的證據(jù)證明，而且證據(jù)之間沒(méi)有矛盾，不能存在合理的疑點(diǎn)，否則就應(yīng)推定不存在違法行為，因?yàn)橐环矫嬗捎?span style="color:red">時(shí)效的限制，公安機(jī)關(guān)也不能久拖不決，另一方面公安機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，如果公安機(jī)關(guān)沒(méi)有獲得達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)，就不能認(rèn)定當(dāng)事人實(shí)施了違法行為。

由此可以還看出，治安處罰證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的又一個(gè)不同之處，在行政訴訟中，法院僅是對(duì)證據(jù)審查判斷，舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，但在治安處罰中，公安機(jī)關(guān)既承擔(dān)舉證責(zé)任，又承擔(dān)證據(jù)的審查判斷責(zé)任，判斷證據(jù)是否真實(shí)、合法、證明力的大小，在這一點(diǎn)上，所有行政處罰都是一樣的。

理論界一般認(rèn)為，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的證明標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此筆者有不同意見(jiàn)，第一，治安處罰在先，行政訴訟在后，用行政訴訟法的證明標(biāo)準(zhǔn)作為治安處罰的標(biāo)準(zhǔn)是本末倒置，假如受處罰人不提起行政訴訟，是不是說(shuō)公安機(jī)關(guān)就不考慮證明標(biāo)準(zhǔn)了？顯然，公安機(jī)關(guān)依照一定的證明標(biāo)準(zhǔn)作出一個(gè)治安處罰，既是為了維護(hù)社會(huì)治安，又是為了公正地對(duì)待當(dāng)事人，保護(hù)其合法權(quán)益，而不是僅僅為了在行政訴訟中勝訴。因此我們應(yīng)按照治安處罰的客觀要求來(lái)尋找其證明的標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)從行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)來(lái)反推治安處罰的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)是行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)決定著行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，而不是相反。如果治安處罰有自己的特殊要求，法院在行政訴訟中就應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一特殊要求來(lái)審理治安行政案件，而不能以行政訴訟的一般規(guī)則來(lái)衡量治安處罰，否則就是削足適履。

公安機(jī)關(guān)要做出一個(gè)正確的治安管理處罰，就必須遵循“以事實(shí)為根據(jù)的原則”。然而，違法事實(shí)發(fā)生在公安機(jī)關(guān)介入之前，在時(shí)間上是不可重現(xiàn)的，公安機(jī)關(guān)要查明違法事實(shí)，其唯一的途徑就是應(yīng)用證據(jù)來(lái)證明事實(shí)的真相。因此，證據(jù)是公安機(jī)關(guān)作出正確處罰的前提條件。

《治安管理處罰法》在第四章處罰程序中設(shè)定較為完整的證據(jù)規(guī)則，如，非法證據(jù)排除規(guī)則（第79條），對(duì)違法行為人的傳喚與詢問(wèn)規(guī)則（第82、83、84條），對(duì)證人的詢問(wèn)規(guī)則（第85條）、、對(duì)場(chǎng)所、物品與人身的檢查規(guī)則（第87、88條），物證的扣押與保管規(guī)則（第89條），鑒定規(guī)則（第90條）。

但是，有些證據(jù)規(guī)則仍屬空白。盡管《治安管理處罰法》沒(méi)有明確規(guī)定治安處罰的舉證責(zé)任，但這并不會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題，治安處罰的舉證責(zé)任毫無(wú)疑問(wèn)由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，如果公安機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的證據(jù)證明當(dāng)事人實(shí)施了違法行為就不得作出處罰，當(dāng)事人沒(méi)有責(zé)任證明自己有無(wú)違法行為。突出的問(wèn)題是證明標(biāo)準(zhǔn)，即公安機(jī)關(guān)的證據(jù)達(dá)到何種程度才能確定違法行為的存在?！吨伟补芾硖幜P法》第九十五條規(guī)定：  治安案件調(diào)查結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別作出以下處理：（一）確有依法應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出處罰決定；（二）依法不予處罰的，或者違法事實(shí)不能成立的，作出不予處罰決定……?？梢钥闯?，《治安管理處罰法》沒(méi)有規(guī)定一個(gè)明確的證明標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)實(shí)施該法的公安機(jī)關(guān)帶來(lái)了極大的困難。例如，在一次打架事件中，當(dāng)事人、受害人和證人的陳述相互矛盾，公安機(jī)關(guān)該如何定案。

第二，現(xiàn)有行政訴訟法以及最高人民法院作出的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)問(wèn)題的若干規(guī)定》沒(méi)有規(guī)定行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，這一問(wèn)題有待于在行政訴訟法的修改中解決，因此，在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)也沒(méi)辦法適用行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，主張適用行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)無(wú)異于給公安機(jī)關(guān)畫餅充饑。

確立治安處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從治安處罰自身的特點(diǎn)出發(fā)。《治安管理處罰法》第13條規(guī)定了治安處罰的四種措施：警告，罰款，行政拘留，吊銷許可證。

這四種處罰措施由輕及重，對(duì)受處罰人的權(quán)利和自由影響不同，不宜確定同樣的證明標(biāo)準(zhǔn)。如果適用同一證明標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬，則對(duì)當(dāng)事人不利，象行政拘留是一種非常嚴(yán)厲的處罰措施，比刑罰中的管制要嚴(yán)厲，等同于刑法中的拘役，但是拘役要經(jīng)過(guò)公檢法三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施的嚴(yán)格的刑事訴訟程序，而行政拘留則由公安機(jī)關(guān)一家決定，如果證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬，可能導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵犯，有違《治安管理處罰法》的目的。如果證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，則不符合行政活動(dòng)注重效率的要求，對(duì)某些輕微的處罰措施，如警告，規(guī)定嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)加重公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，降低其效率，最終也會(huì)違背公共利益的需要。