【裁判要點(diǎn)】

國家煤礦安全監(jiān)察局作出批復(fù)之后，涉案事故的原因和性質(zhì)、當(dāng)事人在其中要承擔(dān)的責(zé)任，已被明確、清晰地確定，且事實(shí)上對(duì)后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)自此已被設(shè)定，這種設(shè)定并不從屬或依附于其后進(jìn)行的處理行為，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響亦不必然被其后的處理行為所吸收，故批復(fù)并非一種過程性的行政行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。

【裁判文書】

北京市高級(jí)人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)京行終1197號(hào)

上訴人(一審原告)田興福，男，19XX年XX月XX日出生，漢族，住山西省大同市。

委托代理人李善球。

被上訴人（一審被告）國家煤礦安全監(jiān)察局，住所地北京市東城區(qū)和平里北街21號(hào)。

法定代表人黃玉治，局長。

委托代理人王守龍。

委托代理人詹瑜璞。

上訴人田興福因行政批復(fù)一案，不服北京市第二中級(jí)人民法院（以下簡稱一審法院）（2016）京02行初221號(hào)行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。

田興福向一審法院起訴稱：2015年4月19日，山西大同煤礦集團(tuán)地煤公司姜家灣煤礦發(fā)生透水事故，造成21人死亡，財(cái)產(chǎn)損失1700萬元。事故發(fā)生后，山西省煤礦安全監(jiān)察局依法成立了“4.19”重大事故調(diào)查組，并由山西省人民政府安全生產(chǎn)委員會(huì)作出了《山西省人民政府安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于上報(bào)山西大同煤礦集團(tuán)有限責(zé)任公司姜家灣煤礦“4·19”重大水害事故調(diào)查處理意見的報(bào)告》（晉安發(fā)〔2015〕6號(hào)）（以下簡稱涉案事故報(bào)告），該報(bào)告認(rèn)為田興福對(duì)此次事故負(fù)主要責(zé)任，建議由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行立案偵查。2015年8月26日，國家煤礦安全監(jiān)察局對(duì)涉案事故報(bào)告作出了《國家煤礦安全監(jiān)察局關(guān)于山西大同煤礦集團(tuán)有限責(zé)任公司姜家灣煤礦“4·19”重大水害事故調(diào)查處理意見的批復(fù)》（煤安監(jiān)調(diào)查〔2015〕9號(hào)，以下簡稱被訴批復(fù)），同意了對(duì)事故有關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位的處理意見。田興福認(rèn)為，涉案事故報(bào)告在事故性質(zhì)認(rèn)定、事故原因分析方面的認(rèn)定是錯(cuò)誤的，對(duì)田興福負(fù)事故主要責(zé)任的認(rèn)定也是錯(cuò)誤的?，F(xiàn)國家煤礦安全監(jiān)察局對(duì)涉案事故報(bào)告作出了被訴批復(fù)，而被訴批復(fù)是確定事故原因、性質(zhì)和實(shí)施責(zé)任追究的具體行政行為，是有關(guān)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定和職權(quán)作出的具有法律效力和強(qiáng)制約束力的行政決定，也是有關(guān)機(jī)關(guān)追究他人責(zé)任的依據(jù)?，F(xiàn)田興福對(duì)被訴批復(fù)有異議，特向法院訴訟，請(qǐng)求撤銷國家煤礦安全監(jiān)察局所作的被訴批復(fù)，判令國家煤礦安全監(jiān)察局對(duì)田興福的責(zé)任進(jìn)行重新認(rèn)定并重新作出批復(fù)。

一審法院裁定認(rèn)為：國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十二條第一款、第二款規(guī)定，重大事故、較大事故、一般事故，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府應(yīng)當(dāng)自收到事故調(diào)查報(bào)告之日起15日內(nèi)作出批復(fù)；特別重大事故，30日內(nèi)作出批復(fù)，特殊情況下，批復(fù)時(shí)間可以適當(dāng)延長，但延長的時(shí)間最長不超過30日。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分。第四十五條規(guī)定，特別重大事故以下等級(jí)事故的報(bào)告和調(diào)查處理，有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十三條第二款規(guī)定，重大事故調(diào)查報(bào)告經(jīng)征求省級(jí)人民政府意見后，報(bào)國家煤礦安全監(jiān)察局批復(fù)結(jié)案。第三十五條第二款規(guī)定，有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門或者單位應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故責(zé)任單位和責(zé)任人員按照事故批復(fù)的規(guī)定落實(shí)責(zé)任追究，并及時(shí)將落實(shí)情況書面反饋批復(fù)單位。第三十六條規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法對(duì)煤礦事故責(zé)任單位和責(zé)任人員實(shí)施行政處罰。

從上述法律規(guī)定及行政法律關(guān)系的視角看，對(duì)煤礦生產(chǎn)安全事故責(zé)任人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行具體設(shè)定并產(chǎn)生直接影響的是行政處罰行為，該處罰行為須在事故調(diào)查報(bào)告取得批復(fù)后，經(jīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序才能作出。故國家煤礦安全監(jiān)察局所作的被訴批復(fù)，并非行政處罰行為，其僅是煤礦生產(chǎn)安全事故行政處罰程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)依據(jù)，并沒有對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)，亦沒有對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接影響。因此，被訴批復(fù)并不是一個(gè)完整、獨(dú)立、成熟的行政行為，其具有內(nèi)部性、過程性行政行為的特征。

而《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院提起訴訟。第四十九條規(guī)定，提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)，屬于人民法院的受案范圍。由于前述被訴批復(fù)的行政行為特征，其并未直接侵犯田興福的合法權(quán)益，故被訴批復(fù)不在《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，不具有可訴性。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。因此，對(duì)于田興福要求撤銷被訴批復(fù)的起訴，應(yīng)予裁定駁回。

綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回田興福的起訴。

田興福不服一審裁定，向本院上訴稱，1、被上訴人的批復(fù)是追究上訴人責(zé)任的依據(jù)，其對(duì)上訴人的權(quán)利產(chǎn)生了影響。2、被訴批復(fù)是屬于具體行政行為。被訴批復(fù)已經(jīng)外化，不屬于內(nèi)部行為，一審法院認(rèn)定該批復(fù)屬內(nèi)部性、過程性行政行為錯(cuò)誤。3、批復(fù)屬于人民法院行政訴訟受案范圍，已有法院對(duì)批復(fù)予以受理并判決。4、本案中對(duì)事故調(diào)查報(bào)告及批復(fù)不服無任何救濟(jì)途徑，上訴人的權(quán)利無法保障。故請(qǐng)求：1、撤銷一審裁定；2、指令一審法院對(duì)本案進(jìn)行審理。

國家煤礦安全監(jiān)察局答辯稱，1、國家煤礦安全監(jiān)察局依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》等相關(guān)規(guī)定有權(quán)作出煤安監(jiān)調(diào)查[2015]9號(hào)批復(fù)，且程序合法。2、國家煤礦安全監(jiān)察局作出的煤安監(jiān)調(diào)查[2015]9號(hào)批復(fù)事實(shí)依據(jù)充分，適用法律正確。3、田興福被提起公訴，事故調(diào)查報(bào)告及批復(fù)文件并不能成為定罪量刑的認(rèn)定依據(jù)。4、完全贊同一審法院裁定駁回起訴的兩個(gè)理由。5、田興福應(yīng)當(dāng)對(duì)事故造成的損害感到慚愧。故請(qǐng)求依法駁回田興福的訴訟請(qǐng)求。

本院認(rèn)為，國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定，特別重大事故以下等級(jí)事故的報(bào)告和調(diào)查處理，有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睹旱V安全監(jiān)察條例》第十八條規(guī)定，煤礦發(fā)生傷亡事故的，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織調(diào)查處理。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織調(diào)查處理事故，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定的事故調(diào)查程序和處理辦法進(jìn)行?！睹旱V生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十三條第二款規(guī)定，重大事故調(diào)查報(bào)告經(jīng)征求省級(jí)人民政府意見后，報(bào)國家煤礦安全監(jiān)察局批復(fù)結(jié)案。據(jù)此，國家煤礦安全監(jiān)察局有對(duì)涉案煤礦生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行批復(fù)的職權(quán)。

本案爭議的焦點(diǎn)在于，被訴批復(fù)是否事實(shí)上對(duì)田興福的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十條、《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十條的規(guī)定，生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)、事故責(zé)任的認(rèn)定以及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議、事故防范和整改措施等?！睹旱V生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十一條規(guī)定，煤礦生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告報(bào)送至負(fù)責(zé)事故調(diào)查的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局或者煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)后，事故調(diào)查工作即告結(jié)束。該規(guī)定第三十三條第二款規(guī)定，重大事故調(diào)查報(bào)告經(jīng)征求省級(jí)人民政府意見后，報(bào)國家煤礦安全監(jiān)察局批復(fù)結(jié)案。該規(guī)定第三十五條規(guī)定，事故批復(fù)應(yīng)當(dāng)主送落實(shí)責(zé)任追究的有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門或者單位。有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門或者單位應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故責(zé)任單位和責(zé)任人員按照事故批復(fù)的規(guī)定落實(shí)責(zé)任追究，并及時(shí)將落實(shí)情況書面反饋批復(fù)單位。本案中，涉案事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定山西大同煤礦集團(tuán)有限公司姜家灣煤礦“4.19”重大水害事故是一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故，田興福對(duì)事故發(fā)生應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，建議由司法機(jī)關(guān)立案偵查，國家煤礦安全監(jiān)察局批復(fù)同意該事故調(diào)查報(bào)告。國家煤礦安全監(jiān)察局作出被訴批復(fù)之后，涉案事故的原因和性質(zhì)、田興福在其中要承擔(dān)的責(zé)任，已被明確、清晰地確定，且事實(shí)上對(duì)后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，田興福的權(quán)利義務(wù)自此已被設(shè)定，這種設(shè)定并不從屬或依附于其后進(jìn)行的處理行為，對(duì)田興福權(quán)益的影響亦不必然被其后的處理行為所吸收，故被訴批復(fù)并非一種過程性的行政行為，對(duì)田興福的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。同時(shí)，被訴批復(fù)雖然向山西省人民政府作出，但檢察機(jī)關(guān)隨后對(duì)田興福提起公訴，公訴書中援引了涉案事故報(bào)告的相關(guān)認(rèn)定，也說明被訴批復(fù)已經(jīng)外化，并非行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，產(chǎn)生了對(duì)田興福的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定的效果。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院提起訴訟。被訴批復(fù)設(shè)定了田興福的權(quán)利義務(wù)，屬于行政訴訟的受案范圍，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審理并作出相應(yīng)判決。

綜上，一審法院裁定駁回田興福的起訴不當(dāng)，本院予以糾正，田興福的上訴理由成立，本院予以支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第六十八條的規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷北京市第二中級(jí)人民法院（2016）京02行初221號(hào)行政裁定；

二、本案指令北京市第二中級(jí)人民法院繼續(xù)審理。

本裁定為終審裁定。

審　判　長　　劉　行

審　判　員　　支小龍

代理審判員　　周凱賀

二〇一七年五月二十六日

書　記　員　　胡佳明