PPP項目實施方案編制要點：

根據(jù)業(yè)主提供的項目方案、總平面布置圖、技術(shù)指標、相關(guān)會議紀要、文件等基礎(chǔ)資料了解項目基本情況（投資規(guī)模及結(jié)構(gòu)、建設(shè)期、特許經(jīng)營期等）及進展情況（項目土地、選址、立項、設(shè)計等進展）。同時理清項目邊界條件及項目產(chǎn)品（產(chǎn)出）內(nèi)容，編制項目產(chǎn)出一覽表（含相關(guān)資產(chǎn)、設(shè)施及配套服務(wù)），確定PPP合作內(nèi)容。

此階段在了解項目基本情況的基礎(chǔ)上，盡量多與業(yè)主溝通，摸清項目設(shè)置的思路及意向，為PPP實施方案編制做好準備工作。

PPP項目通常由市（區(qū)）政府發(fā)起，授權(quán)行業(yè)或行政主管部門（交通局、衛(wèi)生局、住建局、管委會等）為項目實施機構(gòu)，委托政府城投公司、控股集團等國有公司為政府方出資代表，以約定的股權(quán)比例與社會投資人共同出資組建項目公司，也可以由社會投資人單獨出資成立項目公司，確定項目公司注冊資本及項目資本金。

根據(jù)PPP合同指南要求，政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)。具體比例的確定，可經(jīng)過市場測試，向潛在感興趣的社會投資人充分摸底，在綜合考慮社會投資人預(yù)期及體現(xiàn)政府方對項目重視程度及“誠意”的基礎(chǔ)上確定，通常政府方比例控制在0%~20%，或固定出資額。同時，需明確項目資本金、貸款比例、利息測算方法及除注冊資本以外的資本金來源方式。

在方案編制初期，已開展過PPP采購的客戶在項目實施機構(gòu)介入模式上往往沿用已有模式，而初次嘗試PPP模式的政府方對項目公司組建的具體細節(jié)尚處于摸索階段，無明確思路，咨詢?nèi)藛T可參考同類項目情況，初步擬定參股比例及職責分配方案編制初步方案，以供政府方參考。

經(jīng)營性項目：具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，通常采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。

準經(jīng)營性項目：經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，通常采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、投資-建設(shè)-運營-移交（IBOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）等模式推進。

非經(jīng)營性項目：缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，通常采用建設(shè)-擁有-運營（BOO）、委托運營（OM）等市場化模式推進。

不同行業(yè)類型的項目需采用不同的運作模式，同行業(yè)項目也因為項目的特點和性質(zhì)的差異而采用不同的運作模式，需具體問題具體分析。以醫(yī)院類項目為例，由于其運營設(shè)施分醫(yī)療設(shè)施與非醫(yī)療設(shè)施兩部分，其中，醫(yī)療設(shè)施運營需由專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)負責，該點對社會投資人提出了一定的限制或者說拓展了項目參與主體。如河南省滎陽市人民醫(yī)院項目采用“投資、建設(shè)、運營一體化+政府購買服務(wù)”的運作模式、獨山縣人民醫(yī)院及中醫(yī)院遷建項目采用BOO模式，香港大學(xué)深圳醫(yī)院采用OM模式等，而捷宏公司承接的南醫(yī)大四附院（浦口醫(yī)院）PPP項目則采用BOT的運作模式。

PPP項目投資主體為保證預(yù)期效果及盈利，需要采取不同的交易結(jié)構(gòu)和收益實現(xiàn)方式。項目交易結(jié)構(gòu)涉及多方關(guān)系，簡而言之，就是以PPP項目公司（SPV）為核心，根據(jù)項目類型及所處行業(yè)，梳理所涉及的相關(guān)部門及企事業(yè)，明確各部門職責內(nèi)容及與項目的關(guān)系，如：政府方、社會投資人、運營單位（如有）、行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門、融資機構(gòu)、財政部門等，具體操作可以從資產(chǎn)流（項目準備-資產(chǎn)形成、移交）、資金流（項目收益分配-付費（補貼））兩條線進行梳理，繪出項目交易結(jié)構(gòu)圖。

以某區(qū)級公立性醫(yī)院PPP項目方案為例，通過梳理涉及單位之間的關(guān)系，繪制項目交易結(jié)構(gòu)圖。

根據(jù)財金〔2014〕113號文件內(nèi)容，PPP項目采購可通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購等方式，實踐中通常采用公開招標方式采購，并應(yīng)當實行資格預(yù)審（根據(jù)法律專家解讀，“應(yīng)當”二字為強制性條件，即必須進行資格預(yù)審，同時發(fā)布資格預(yù)審公告及資格預(yù)審文件）。政府采購文件的編制要根據(jù)各地方公共資源交易中心網(wǎng)站規(guī)定及模板格式進行編制。

社會投資人條件設(shè)定主要關(guān)注是否接受聯(lián)合體招標以及社會投資人資信、資金實力、資質(zhì)業(yè)績、技術(shù)管理團隊等條件因素，并進行初步界定，與政府方溝通確定后，通過政府采購平臺對外發(fā)布。

項目競價方案的編制主要為項目采購環(huán)節(jié)而準備，競價方案可以從投資回報率報價、工程下浮率報價、可用性付費報價、收益上繳（核減）額報價、成本費用報價等方面開展。具體工作主要分兩步：首先，確定項目結(jié)算方式、可用性付費計算公式、特許經(jīng)營期及分年付費方式；其次，編制競價方案。

咨詢?nèi)藛T需在滿足政府方預(yù)期的基礎(chǔ)上確定最高投資回報率、最低工程下浮率（不同工程內(nèi)容可設(shè)不同的下浮率）等費率，測算出控制價，各投標人可根據(jù)控制價數(shù)據(jù)，按照不高于控制價的價格進行報價。報價比較時，將各投標人的運營期歷年報價按統(tǒng)一折現(xiàn)率（參考地方長期債券票面利率）折現(xiàn)（NPV）比較，凈現(xiàn)值越大者，說明其價格越高，反之則越低，越具有競爭力。PPP項目評標通常采用綜合評分法，通過技術(shù)、資信及商務(wù)等綜合打分情況確定項目中標人。

主要是對項目全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等六項基本指標及細分指標進行定向打分，按照指標權(quán)重綜合得分，判斷項目可行性（大于60分為可行）。在實踐過程中，通過聘請財務(wù)、法律、工程、管理等專業(yè)的專家根據(jù)項目情況綜合打分，匯總打分結(jié)果，判斷項目物有所值定性分析的可行性。

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本現(xiàn)值PPP值與公共部門比較值PSC值進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本的過程。定量評價過程各指標情況及測算過程如下表所示。

當PPP值小于或等于PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大于PSC值的，認定為未通過定量評價。只有“通過”定性分析及定量分析的PPP項目才可進行財政承受能力論證；否則，需調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中的財政可承受能力論證的方法和流程，首先識別PPP項目的財政支出責任。通常包括：股權(quán)支出責任、運營補貼支出責任、風險承擔責任、配套投入支出等四個部分。

股權(quán)支出責任：通常根據(jù)政府方在項目公司中的股權(quán)占比情況承擔一定的項目資本金股權(quán)支出責任（如政府方不出資，則不承擔股權(quán)支出責任）。

運營補貼支出責任：即政府方的直接付費責任，包括可用性付費及運營服務(wù)費。如項目可通過自身收益實現(xiàn)財務(wù)平衡，政府方不需承擔運營補貼支出責任。

風險承擔支出責任：指政府方通過風險分擔（法律風險、政策風險、一般性稅收等風險）所承擔的支出責任。通常采用比例法，按照項目全部建設(shè)成本一定比例（約20%）確定政府承擔的風險支出責任（5%~20%）。

配套投入支出：指政府提供的項目配套工程等其他投入責任。通常將與項目投資相關(guān)的支出已全部列入項目總投資，無其他配套投資，故政府不需承擔項目配套工程支出責任。

政府承擔財政支出責任：政府方總支付額在項目特許經(jīng)營期逐年支付，地區(qū)PPP項目當年總付費額應(yīng)不超過同級財政當年公共預(yù)算支出的10%。