1 全球避責時代正在來臨

近年來，政府官員的行為正發(fā)生重大轉變，不少政府部門消極不作為逐漸取代了以往強有力的創(chuàng)新行為。隨著當前各國政治經(jīng)濟形勢的變化，越來越多學者認為全球性避責時代已經(jīng)開啟，避責逐漸取代邀功成為政府官員行為的主要特征。

中山大學廉政與治理研究中心倪星教授在廉政瞭望交流座談。

一些西方國家面臨著世界長期經(jīng)濟萎縮的壓力，急需進行深入徹底的變革，以找尋新的發(fā)展動力。但公眾的不信任和不滿情緒，直接影響整個社會的穩(wěn)定，消解了政府政策選擇的空間。從福利國家面臨極大選舉風險的現(xiàn)實來看，通過削減福利支出來緩解財政壓力的做法與選民長期的福利最大化幻覺之間存在著矛盾。

在我國，最近在基層調研中，某領導曾經(jīng)談到：“作為一把手，自己幾十年黨齡，組織也對自己不薄，這點黨性修養(yǎng)還是有的，所以還是靠理想信念支撐著去干事。但每次開會布置工作時，看到下屬經(jīng)常一臉茫然，表面上點頭哈腰、哼哼哈哈，其實內心里可能在說，領導你別天天忽悠我們了。說實話，我手中沒有任何東西去調動他們的工作積極性。”

某基層官員也說：“這幾年地方經(jīng)濟壓力很大，上級鼓勵我們干事創(chuàng)業(yè)，打破常規(guī)謀發(fā)展，還出臺了激勵創(chuàng)新、容錯免責辦法。但事實上一旦出現(xiàn)問題，有關部門一定是要找人出來買單的，最終得有人負責，還不是落在我們這些基層經(jīng)辦人員身上?！边@說明在中國地方政府管理實踐中，也出現(xiàn)了避責的現(xiàn)象。

此外，我們還需要注意公眾和利益團體中的避責傾向，他們也往往將相關責任推向政府。避責主體的擴大化導致政府與公眾關系異化，雙方互相推卸責任。公眾和利益團體中存在的避責傾向，誘發(fā)對政府更激烈的問責，而這又可能會激起政府更大程度上的回避，由此變成不斷強化的閉環(huán)，在政府和公眾之間形成了負和博弈。

2 信息時代輿論活躍誘發(fā)避責？

具體而言，避責的產(chǎn)生，與政府官員所處的具體環(huán)境密切相關，直接受到宏觀、中觀和微觀環(huán)境變化的影響。在宏觀層面上，體現(xiàn)為風險社會中不確定性增加與政府責任無限擴展之間的矛盾。

中觀層面，體現(xiàn)為信息技術的傳播激化效應與政府官員有限注意力之間的矛盾。信息時代的網(wǎng)絡參與、科技發(fā)展等，加快了當下各類事件的發(fā)酵速度和傳播力度。負面事件的傳播，更易引起井噴式的關注。而政府官員的注意力和能力是有限的，信息時代的公共輿論被其視為需謹慎規(guī)避的障礙，使得他們無法準確預判，其避責行為進一步強化。

微觀層面，體現(xiàn)為個體的消極偏向與信任危機之間的矛盾。隨著公眾個體滿意閾值的不斷提升，政府與公眾互動難度提高，政府要投入的成本也隨之增加。這種情況使得官員更傾向于避責，將成本投入和外部壓力控制在可承受范圍內。

3 政府官員避責，有哪些手段

學者研究中，將政府官員避責策略歸納為列舉式、類型學和決策樹三種方式。限于篇幅，僅介紹列舉式的幾種分法。

學者韋弗提出了八種避責策略及具體情形，主要包括限制議程、非理性支出、互相推諉、緊跟潮流等。

我國學者蔡永順認為，中國政府官員有著強烈的避責動機，這些避責策略包括：

屏蔽信息或瞞報。面臨突發(fā)事件時的常見做法，通過對信息的把控，將事實隱藏。

規(guī)避責任。常見的有尋找替罪羊、民眾行動政治化、模糊因果等策略。

調動社會網(wǎng)絡。即動用社會網(wǎng)絡和社會關系尋求幫助或保護，這也體現(xiàn)出關系網(wǎng)對政府官員的重要性。

在基層調研中，筆者也發(fā)現(xiàn)了當前一些基層官員常用的避責策略，具體包括：

忙而不動。上級有什么要求，下級表面上馬上照辦，看起來很忙，聲勢也做足了，但是實際上根本不動，最終應付了事。

納入常規(guī)。再緊急的事情，領導再重視的事情，都把它納入繁文縟節(jié)之中，用制度、規(guī)則和程序等對付之，用常規(guī)的汪洋大海淹沒之。

隱匿信息。即下級利用自己的信息優(yōu)勢，向上級報喜不報憂。

模糊因果關系。在發(fā)生問題后，上級問責的時候，通過模糊前因后果之間的關系，進而蒙混過關。

轉移視線。不斷制造新的危機和議題，轉移焦點。

找替罪羊。在問責時互相推諉，尤其是向下級轉移責任，最后出現(xiàn)“都是臨時工干的”之類的借口。

4 以精細管理增強改革動力

當前，各國政府官員的避責行為對政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了一系列影響。避責所帶來的改革壓力增長主要體現(xiàn)在政策失敗、公眾信任危機、政府內部激勵不足等方面。

十八大以來，我國各級黨委和政府針對官員不作為現(xiàn)象提出了各種治理舉措。例如，通過落實“兩個責任”厘清政府官員的權責范圍，在反腐敗和廉政建設的背景下強調作風建設，在鼓勵改革創(chuàng)新的基礎上探索容錯機制，等等。這些做法力圖提高政府官員的擔當意識，并為改革創(chuàng)新行為提供一定的保護和激勵。但是，當前許多措施只是以碎片化的方式呈現(xiàn)，缺乏整體性制度設計，導致最終難以實際執(zhí)行。面對當前嚴峻的政治經(jīng)濟形勢，迫切需要各級黨政官員勇于擔當、主動作為、銳意改革，拿出三十多年前第一代改革者“殺出一條血路”的精神氣質，推動中國改革開放再次出發(fā)。

為此，我們需要針對政府內部避責行為蔓延的態(tài)勢，重新進行頂層設計，提出系統(tǒng)化的制度安排，盡快實現(xiàn)三個方面的轉變：

首先，針對政府官員缺乏科學激勵、改革動力不足的問題，需要從模糊管理轉變?yōu)榫毠芾?，更好地發(fā)揮激勵機制的作用。

其次，針對政府官員職責泛化、責任擔當不足的問題，需要將政府責任從無限責任轉變?yōu)橛邢挢熑?，進行更加清晰明確的權責劃分。

最后，針對政府官員崗位要求與自身能力不對等、創(chuàng)新能力不足的問題，需要優(yōu)化教育培訓工作，既偏重忠誠訓練，又更加重視核心業(yè)務能力培養(yǎng)。