我國大規(guī)模推進(jìn)存量建設(shè)用地整理始于2006年，國土資源部部署了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，又陸續(xù)開展了城鎮(zhèn)工礦廢棄地復(fù)墾利用試點、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作，逐步形成了存量建設(shè)用地整理的技術(shù)、方法和管理體系。各地在實施過程中，既嚴(yán)格落實了保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量的要求，又解決了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展過程中的用地供需矛盾，逐步成為國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要組成部分。

一、存量建設(shè)用地整理要適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求

隨著全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，近年來地方用地需求有所減弱，存量建設(shè)用地整理工作也進(jìn)入了調(diào)整適應(yīng)期，開始面臨用地成本高企、資金壓力過大、地方積極性不足等問題。整理的總量指標(biāo)由不足到盈余，整理的類型結(jié)構(gòu)由以村莊整理為主到村莊、工礦、城鎮(zhèn)整理多措并舉，整理的空間布局由東部為主向多地開花轉(zhuǎn)變。這一時期，存量建設(shè)用地整理進(jìn)入以獲取發(fā)展用地為動力、以優(yōu)化用地空間為動力、以獲取資金保障為動力的三力并存時期，情況更為復(fù)雜。但另一方面，我國建設(shè)用地的利用水平依然較低，利用粗放、效益低下、結(jié)構(gòu)失衡、空間無序等問題影響了經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

新時期，需要進(jìn)一步加大存量建設(shè)用地整理力度，通過規(guī)劃、工程、政策機(jī)制等多管齊下的綜合手段，實現(xiàn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間布局優(yōu)化、消除利用不足和利用不當(dāng)問題。對于中央，既可以釋放經(jīng)濟(jì)社會如新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展對用地的需求，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力，又可以通過資金補(bǔ)償投入，加大農(nóng)村投入，助力扶貧攻堅；對于國土資源主管部門，可以調(diào)整優(yōu)化區(qū)域建設(shè)用地布局，有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升集約用地水平和綜合效益；對于地方發(fā)展，可以有效增加建設(shè)用地供應(yīng)，減少城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的數(shù)量，有利于保護(hù)稀缺的耕地資源，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供空間。

二、以規(guī)劃為抓手，推進(jìn)存量建設(shè)用地整理

《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》將存量建設(shè)用地整理作為規(guī)劃的重要組成部分，以實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略作為規(guī)劃的核心戰(zhàn)略，在堅持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的前提下，以節(jié)約集約用地為目標(biāo)，穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理，有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，積極推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，提高節(jié)約集約用地水平。

規(guī)劃在目標(biāo)任務(wù)安排上，一是通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，整理農(nóng)村建設(shè)用地600萬畝，用于農(nóng)民新居建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展后，節(jié)約的建設(shè)用地可用于城鎮(zhèn)建設(shè)，為城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展提供空間。二是通過開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，整理城鎮(zhèn)建設(shè)用地600萬畝，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局，能夠提高城鎮(zhèn)綜合承載力和用地質(zhì)量。三是通過加大工礦廢棄地復(fù)墾，積極開展舊工廠、老工業(yè)區(qū)、廢棄礦山改造開發(fā)和功能置換，改善工礦區(qū)域生態(tài)環(huán)境，同時為增加土地供應(yīng)提供了可能。

在空間布局上，分類設(shè)置了3類20片城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)重點區(qū)域、10個農(nóng)村建設(shè)用地整理重點區(qū)域、12個土地復(fù)墾重點區(qū)域，并落實到縣，為引導(dǎo)全國不同區(qū)域、不同特點的存量建設(shè)用地整理提供了基礎(chǔ)依據(jù)。

在重大工程安排上，全國十大土地整治重大工程有四項涉及存量建設(shè)用地整理。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地整治示范工程，主要圍繞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平比較高的區(qū)域，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，并與周邊農(nóng)用地整理相結(jié)合，改善農(nóng)村生活環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化經(jīng)營。二是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工程，圍繞促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，提升土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的持續(xù)保障能力；優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力；改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。三是傳統(tǒng)村落保護(hù)性整治工程，對歷史文化底蘊深厚、保護(hù)狀況較好、有較大旅游開發(fā)潛力的傳統(tǒng)村落，開展保護(hù)性整治工作。此外，還有重點煤炭基地土地復(fù)墾工程對相關(guān)工礦廢棄地復(fù)墾利用進(jìn)行了規(guī)劃安排。

三、精準(zhǔn)施策，提升存量建設(shè)用地整理效能

加強(qiáng)信息化建設(shè)，實施差異化整治。加強(qiáng)土地整治的信息化建設(shè)，采集、分析不同區(qū)域與土地整治相關(guān)的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會、技術(shù)管理等要素的各類指標(biāo)，評估、判斷存量建設(shè)用地整理的根本動力，根據(jù)其主導(dǎo)模式確定土地整治方向和實施策，運用信息化工具全方位提高土地整治智能分析、輔助決策、有效管理的服務(wù)水平。

用足用好政策工具，完善土地整治激勵機(jī)制。按照統(tǒng)籌兼顧、多方共贏的要求，協(xié)調(diào)好參與建設(shè)用地整理的各方利益，建立完善激勵機(jī)制。積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本、調(diào)動市場各方主體參與存量建設(shè)用地整理。

全過程跟蹤分析、督促檢查、考核評估。將土地整治規(guī)劃成果，納入國土資源“一張圖”管理，強(qiáng)化土地整治規(guī)劃管控，以土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫為依據(jù)，加強(qiáng)土地整治項目立項、審批管理。建立完善土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)土地整治活動全程跟蹤、動態(tài)監(jiān)管。定期開展規(guī)劃實施評估工作，對規(guī)劃實施情況進(jìn)行考核評估，確保土地整治的目標(biāo)任務(wù)順利實現(xiàn)。

原文刊載于中國土地

作者單位：國土資源部土地整治中心