林羿：中國養(yǎng)老金融50人論壇核心成員、中國人民大學(xué)兼職教授

美國養(yǎng)老金三大支柱之一是由美國政府所提供的社會養(yǎng)老保障制度。中國目前正在對其退休養(yǎng)老體制進行改革和完善，并且在探討如何建立適應(yīng)中國社會特點的社會養(yǎng)老保障制度。比如：中國政府去年年中和今年年初分別頒布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》和《全國社會保障資金投資管理暫行辦法》等法律文件，就籌集社會保障資金及社會保障資金投資管理等提出新的要求和規(guī)定。為了給中國的廣大讀者在探討如何建立符合中國特色的社會養(yǎng)老保障制度提供一些可借鑒的資料和信息，本文將對美國社會養(yǎng)老保障制度做一簡單的介紹。

一、美國社會養(yǎng)老保障制度簡介

美國的社會養(yǎng)老保障制度與其私有養(yǎng)老金制度最根本的區(qū)別在于私有養(yǎng)老金制度完全是建立在自愿的基礎(chǔ)之上的。企業(yè)雇主完全有自由決定是否為其雇員建立私有養(yǎng)老金計劃。政府和法律對此沒有任何強制性的規(guī)定。而美國的社會養(yǎng)老保障制度則是建立在法律規(guī)定的基礎(chǔ)之上的。

美國社會養(yǎng)老保障制度是美國聯(lián)邦及州政府所提供的五種社會保障福利之一。這五種社會保障福利是：（一）社會養(yǎng)老保險；（二）社會永久殘疾保險；（三）社會醫(yī)療保險；（四）社會失業(yè)保險；和（五）工人賠償金。雖然這五種社會福利各有特點，但它們共同目的都是為美國公眾提供最基本的社會福利保障。美國的《社會保障法》于1937年1月1日生效。該法創(chuàng)立了由美國聯(lián)邦政府所提供的社會養(yǎng)老保險，社會醫(yī)療保險，社會永久殘疾保險及社會失業(yè)保險等制度。工人賠償金則是由美國各州的州級法律所建立的。

美國的社會養(yǎng)老保障金來源于社會保障稅。按照美國《社會保障法》的有關(guān)規(guī)定，美國的雇主和雇員每年分別要向財政部繳納相等于雇員年工資“基數(shù)”的一定百分比的社會保障稅。比如：雇主和雇員在2001年所繳納的社會保障稅的百分比同是6.5%；年工資基數(shù)是76500美元。也就是說，在2001年期間，雇主和雇員必須分別向美國財政部繳納相等于雇員年薪76500美元的6.5%的社會保障稅。社會保障稅在繳入美國財政部之后被存入老年退休保障賬戶——即社會養(yǎng)老保障信托基金之中。

美國社會養(yǎng)老保障金的支付是采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”的形式。也就是說，美國政府并不將每一個雇員和雇主為該雇員所共同繳納的社會保障稅記入到該雇員的個人賬戶中。根據(jù)隨需隨付的支付方式，美國的社會保障署將目前從現(xiàn)職雇主和雇員所征收的社會保障稅來支付已經(jīng)退休的人。如果目前所籌集到的社會保障稅的金額超過需要支付的社會保障金的金額，那么剩于的部分將全部投資于國債。

更詳細地講，雇主定期向美國財政部繳納社會保障稅。其中包括雇主和雇員分別繳納的社會保障稅和社會醫(yī)療保障稅。當(dāng)財政部收到稅款后會將社會保障稅額記入由老年、撫恤保障基金和傷殘保障基金組成的社保信托基金[ 社會保險信托基金的財務(wù)運作由一個受托人委員會監(jiān)管，該委員會每年向國會報告信托基金的財務(wù)和精算現(xiàn)狀。]賬戶。建立社保信托的目的有兩個：一、為記錄資金的納入、付出提供財會上的記賬；二、持有所積累的相應(yīng)資產(chǎn)。

作為一個現(xiàn)收現(xiàn)付的系統(tǒng)，美國社會保障的福利是從當(dāng)前的稅款中支付的。美國財政部代表美國社保局每月即接收社會保障的稅款，又支付社保的福利，并對稅額中專屬于社會保障稅的額度進行估算，然后將估算的額度在社保信托中“記賬”。之后，財政部再將當(dāng)月支出的社會保險福利的額度從社保信托的余額中“扣除”。實際上，在這個過程中，財政部一直持有資金直到其被全部用于支付社會保障福利或被政府用于其它花費，在此期間沒有現(xiàn)金真正被放入社會保障信托基金的賬戶，信托賬戶的余額實際上只是財政部在社會保障上收支差額的紀錄。

當(dāng)社會保障稅收大于支出，余額便被記入社會保障信托基金并投資于特殊系列的，不可在市場銷售的美國政府債券。這些“特殊”債券也僅是財務(wù)記錄，并沒有現(xiàn)金交手。社會保障信托基金持有的債券是以美國政府的信用作擔(dān)保的，并由美國政府負責(zé)償清所欠債款。美聯(lián)邦政府將這些債券一并歸入國債計算。

雖然這些“特殊”政府債券的利息是由債券市場決定，但是它們不能在二級市場銷售。然而，它們可在到期前任何時候以面值賣回給美國政府。

按照美國《社會保障法》的有關(guān)規(guī)定，任何美國公民和已獲得移民身份的外國公民在達到美國《社會保障法》所規(guī)定的退休年齡之后，如果符合該法所規(guī)定的所有條件，都有權(quán)申請領(lǐng)取社會養(yǎng)老保障金。目前《社會保障法》所規(guī)定的退休年齡是65歲。要符合領(lǐng)取社會養(yǎng)老金的條件，申請人必須達到“完全受?！钡囊?。如果一個人從21歲到62歲之間這段時期里每年都獲得1個“社會保障分”，或積累了40個社會保障分的話，他就達到了完全受保的要求。比如，根據(jù)美國社會保障署的有關(guān)規(guī)定，1993年要想獲得1個社會保障分的話，一個人必須在這一年當(dāng)中起碼有670塊錢的收入。如果一個申請獲得社會養(yǎng)老保障金的人在達到退休年齡之后仍繼續(xù)工作的話，該申請人將無權(quán)申請領(lǐng)受社會養(yǎng)老保障金。

美國的社會養(yǎng)老保障金是以年金的形式支付的。退休的人每個月從社會保障署領(lǐng)取社會養(yǎng)老保障金直到去世時為止。

二、美國社會養(yǎng)老保障制度潛伏的危機和問題

雖然美國的公共社會養(yǎng)老保障制度是最受美國人民歡迎的社會福利和制度，它仍有潛在的危機和問題。這主要是由于自從該體制在20世紀30年代建立以來，社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境已發(fā)生巨大的變化，致使美國社會養(yǎng)老保障制度無法滿足目前和將要退休的這一輩人的退休收入要求。

當(dāng)美國公共養(yǎng)老保障制度初建時，成千上萬的美國公眾剛剛經(jīng)歷了大蕭條，喪失了其一生的積蓄而且沒有很快就業(yè)的可能性。最初的社會養(yǎng)老保障制度是針對這樣一種經(jīng)濟和社會狀況來設(shè)計的。但如今的情況卻完全不同了。比如，美國目前的人均收入要比社會養(yǎng)老保障制度初建時增長了四倍之多。絕大部分工人家庭退休之后都會從其雇主所資助的私有養(yǎng)老金計劃之中領(lǐng)取相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老金，等等。對那些過去幾十年中退休的人來說，他們從社會保障制度中所獲得的退休福利要遠遠超過他們及其雇主所繳納的社會保險稅的總和。這主要是因為社會保障稅的稅率從社會保障制度初建的僅2％已增長到如今的12.5％。由于社會養(yǎng)老保險金是采納隨需隨付的支付形式，對社會保障稅稅率的提高使社會保障制度的進一步改進并在該制度下大量的提高社會養(yǎng)老金的金額成為可能。

可對絕大多數(shù)未來的退休者來說，社會養(yǎng)老保險金就不會像以前那樣豐厚了。在過去十年中開始工作和即將開始工作的年輕工人們在期待將來退休之后所獲得的社會養(yǎng)老保險金的金額將遠遠不如將這筆錢投資于國債、公司債券或證券所獲得的收入。由于美國的社會養(yǎng)老保險金的支付是隨需隨付，這就意味著社會保險金的投資回收率要遠比將這些資金投資于證券市場或其它投資工具所獲得的回收。

此外，美國目前的社會保障制度還因強迫那些想獲得社會保險金的人過早退休而降低這些人的生活水平。比如，根據(jù)目前的《社會保障法》，如果一個工人不想在達到65歲時就退休而想繼續(xù)工作的話，那么他將喪失享有社會養(yǎng)老保險金的權(quán)利。雖然對推遲退休的人來說，法律所規(guī)定的社會養(yǎng)保險金將有些微的增長，但這微小的增長卻遠遠不能滿足退休收入的需要。在很多情況下，六十五歲后繼續(xù)工作并不能為一個老年人的總收入增加多少。因此，在美國目前的社會上，雖然健康水平和壽命有顯著的提高和增長，但絕大部分人在達到六十五歲之后，就都決定退休。

從美國全國來看，現(xiàn)在所提供的社會保險福利實際上減少了個人的儲蓄和企業(yè)雇主所提供的私有養(yǎng)老金收入。由于社會保險金是采取隨需隨付的支付方式，社會保險的資本金就沒有投資積累，也就無法彌補私有資本金積累的減少。其結(jié)果是，美國全國的資本金儲蓄從絕對的意義上縮減。由于工人們不得不接受社會保險金所獲得的很低的回報，并且由于全國資本金儲蓄的減少而導(dǎo)致生產(chǎn)力的降低及工資的減少，這就使工人們面對很大的經(jīng)濟困難。

在美國目前所開展的對其社會保障制度進行適當(dāng)改善的各種嘗試中，中心環(huán)節(jié)是如何將以上所談到的社會保障制度的缺陷同為老年退休之的公眾提供基本的退休保障這一目標(biāo)相平衡。

三、美國目前正在進行的社會養(yǎng)老保障制度的改革

據(jù)美國社會保險署的有關(guān)統(tǒng)計，到21世紀初，美國社會保險金的支付額將遠遠超過現(xiàn)實征收的社會保障稅的額數(shù)。也就是說，美國的社會保障制度從經(jīng)濟的角度來講瀕臨破產(chǎn)。為了挽救這一嚴重的形勢，美國政府一直在研究和探討如何對美國的社會保障制度進行改革。到目前為止，已出現(xiàn)了三種改革的建議。第一個建議是將所征收的社會保障稅中的一部分由政府投資于私有的資本市場，從而使政府擁有美國私有證券市場將近百分之十的股份。這一建議除了對美國社會保險信托資金的投資方式將有巨大的影響之外，還會對美國的私有證券市場產(chǎn)生巨大的影響。

第二個建議是通過法律強制所有納稅人必須為其將來社會養(yǎng)老保險金設(shè)立個人儲蓄賬戶并由政府對這些賬戶的資金進行投資管理。

第三個建議是允許繳納社會保障稅的個人對自己繳納的社會保障稅直接進行投資管理。

布什總統(tǒng)就任以后，把對美國現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保障制度進行改革作為其執(zhí)政期間的首要任務(wù)之一，并立即組成了一個“總統(tǒng)社會保險研究委員會?！边@個委員會成立以后，對美國目前社會保障制度各方面所存在的問題和潛伏的危機進行了深入的調(diào)查和研究，并于2001年12月27日公布了其調(diào)查研究的結(jié)果并就如何對美國社會保障制度進行改革提出了建議。

建議的中心是通過建立自愿的個人退休賬戶來彌補美國社會保障制度的缺陷并將這種自愿的個人賬戶包括進美國的社會保障制度之內(nèi)。該委員會在報告中還就個人賬戶的結(jié)構(gòu)和設(shè)置做了專門和詳細的推薦，目的是控制管理這種賬戶的費用，減少賬戶資產(chǎn)投資的風(fēng)險，并為賬戶擁有者提供最大的靈活性，使這一賬戶制度能夠更有效地對社會保障制度做以補充。該委員會在其報告中推薦了三種模式。這三種模式除了在個人賬戶年度分擔(dān)額繳納的限制上有所不同之外，其它方面的設(shè)制基本上都是一樣的。

比如，第一種模式是允許個人自愿的將其當(dāng)期應(yīng)稅收入中的2%繳納于一個個人退休賬戶之中。第二種模式則允許個人每年自愿的將其當(dāng)期應(yīng)稅收入的4%繳入個人賬戶。這一年度限額會根據(jù)工資的增長而增長。而根據(jù)第三個模式，每個人將可以自愿的將其應(yīng)稅收入的1%繳納于自己的退休賬戶之中，并由政府繳納相當(dāng)于其當(dāng)期應(yīng)稅收入2.5%的對等分擔(dān)額。該委員會建議，這種社會保險體制中的自愿個人賬戶的投資管理建立在一個“雙層架構(gòu)”的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)存的征收工薪稅的制度納稅，個人自愿繳納的分擔(dān)額集中交給一個由政府指派的中央管理機構(gòu)進行投資管理。該中央管理機構(gòu)將負責(zé)保管所有個人賬戶的記錄并將所收集的分擔(dān)額按個人的選擇投資于第一層架構(gòu)中所提供的各種投資工具之中。而在這些個人賬戶的資產(chǎn)積累到一定數(shù)額之后，賬戶擁有者就可以將自己的資產(chǎn)投資于第二層架構(gòu)中的投資工具之中。

該報告還建議，將這種自愿個人賬戶的中央管理機構(gòu)稱為“個人儲蓄賬戶制度管理董事會”。該董事會應(yīng)負責(zé)制定對個人儲蓄賬戶進行管理的各種規(guī)章制度，并負責(zé)同私有投資管理界中的不同投資管理機構(gòu)談判和簽訂管理資金的合同。該董事會還負責(zé)將個人儲蓄賬戶中的資金進行合理的多元化投資部署；負責(zé)確定為這種賬戶所必須達到的、可以將其資金投入到第二層架構(gòu)中各個投資工具中的基本額數(shù)，并為賬戶擁有者提供金融投資方面的顧問和咨詢。

關(guān)于個人儲蓄賬戶的投資方法，該委員會建議，賬戶擁有者首先從該制度中第一層架構(gòu)中所提供的投資工具進行投資選擇。在其賬戶的金額達到了一定規(guī)定的額數(shù)之后，賬戶擁有者可以將其賬戶的資金轉(zhuǎn)移到二層架構(gòu)中所提供的由私有投資機構(gòu)管理的投資工具當(dāng)中。這些投資工具必須符合由個人儲蓄賬戶管理董事會所規(guī)定的嚴格的規(guī)章制度和條件之后才能將其管理的投資工具納入第二層架構(gòu)中的投資范圍之內(nèi)。每一個投資選擇都必須保證其投資范圍多元化，都要包括公司債券，公司股票和政府債券。該委員會建議，每個賬戶擁有者對其賬戶投資改變的次數(shù)為每年一次。關(guān)于個人賬戶的情況和投資收益或損失必須每天都有確切的記錄，賬戶擁有者隨時都可以通過網(wǎng)絡(luò)或電話查詢自己賬戶的情況。

根據(jù)該委員會的建議，一個納稅者在退休之前，不得從這個儲蓄賬戶中提款；而達到退休年齡之后，必須在規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)以“年金”的形式或分期提款的方式進行提款，也可在規(guī)定的限額之上進行一次性的提款。當(dāng)該賬戶擁有者去世后，其賬戶中的所有資產(chǎn)將作為遺產(chǎn)傳給其配偶或后代。

在人口不斷老化的社會上，如何妥善解決退休養(yǎng)老的社會福利問題是世界上許多國家，包括中國和美國，所面臨的重大課題之一。在尋求和探討這一問題的答案的過程中，各國即應(yīng)針對本國的特殊情況，也應(yīng)借鑒別國的可取、可用的經(jīng)驗。這正是本文試圖達到的目的。

（本文摘自CAFF50《養(yǎng)老金融評論》）

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