從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制衍生而來(lái)的“河長(zhǎng)制”，由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河（段）長(zhǎng)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流治理，承擔(dān)包括加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管在內(nèi)的主要任務(wù)，將那些權(quán)屬不清、分界不明顯的流域及沿岸環(huán)境保護(hù)治理分片劃入所屬地方，明確責(zé)任到人，納入政績(jī)考核，有利于最大限度地發(fā)揮行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)各種資源的整合和調(diào)配，進(jìn)而提高流域水環(huán)境治理的行政效率。作為具有中國(guó)特色流域治理機(jī)制改革的探索性實(shí)踐，“河長(zhǎng)制”對(duì)于提高我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但要充分保證制度落地并發(fā)揮其效能，還需從頂層進(jìn)一步強(qiáng)化和完善制度設(shè)計(jì)。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往環(huán)水集中，很多地方尤其是中西部地區(qū)，保護(hù)環(huán)境的積極性仍然難以與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高GDP的訴求相抗衡，保護(hù)和開(kāi)發(fā)兩難協(xié)調(diào)。盡管“河長(zhǎng)制”明確地強(qiáng)化了諸如實(shí)施離任審計(jì)、自下而上負(fù)責(zé)等考核問(wèn)責(zé)內(nèi)容，但“績(jī)效評(píng)價(jià)考核”和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)“重要依據(jù)”的震懾力可否比肩政績(jī)考核需待實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。地方政府的利益沖動(dòng)、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展仍將是流域治理的隱憂。

“河長(zhǎng)制”全面推行，一定程度上避免了屬地內(nèi)“九龍治水”的困局，但在跨行政區(qū)特別是省際之間的流域治理及管理方面尚存空白。對(duì)比國(guó)際流域治理先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)7個(gè)流域水利委員會(huì)雖然已經(jīng)在最初的水資源開(kāi)發(fā)利用管理職能基礎(chǔ)上，不斷完善了水環(huán)境治理和保護(hù)的職責(zé)和功能，但其作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，更多仍是在水利部權(quán)限范圍內(nèi)行使水資源管理的職能，缺乏立法賦予的高度自治權(quán)，區(qū)域協(xié)調(diào)及資源調(diào)配功能發(fā)揮有限,歷史遺留問(wèn)題責(zé)任主體難確認(rèn)。

對(duì)于上下游之間利益的協(xié)調(diào)，基于“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償“原則的生態(tài)補(bǔ)償，雖然積極的實(shí)踐探索小有成效，但實(shí)際實(shí)施中往往因缺乏法律和政策工具支撐、中央和地方支出責(zé)任與補(bǔ)償事權(quán)設(shè)置不對(duì)稱、補(bǔ)償主體和方式單一、流域上下游政府間基于平等、公平、民主的討價(jià)還價(jià)機(jī)制和利益博弈機(jī)制尚未建立等問(wèn)題，導(dǎo)致各方權(quán)責(zé)模糊、地方開(kāi)展補(bǔ)償有心無(wú)力等困局，各方積極性難以調(diào)動(dòng)，制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不達(dá)預(yù)期。

流域治理屬于區(qū)域公共治理的范疇，“河長(zhǎng)制”仍具有政府單邊治理的色彩。盡管近幾年P(guān)PP模式在流域治理領(lǐng)域大力興起，社會(huì)資本越來(lái)越多地參與其中，但總體來(lái)看，企業(yè)和第三方參與的程度仍較低。資金投入上，以各級(jí)政府財(cái)政投入為主要渠道的資金投入模式仍未改變。投資渠道單一，資金缺口大，成為制約流域治理的突出問(wèn)題之一。

“按效付費(fèi)”是環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同的核心內(nèi)容之一，是充分保障治理投入的最終環(huán)境效果得以實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于政府傳統(tǒng)的采購(gòu)環(huán)境服務(wù)方式，設(shè)計(jì)、投融資、施工和后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無(wú)人負(fù)責(zé)，每個(gè)環(huán)節(jié)都能找出免責(zé)或者減責(zé)的理由。PPP作為避免該問(wèn)題行之有效的成功模式，在實(shí)踐中卻也面臨政企雙方責(zé)任難界定（如黑臭河道治理，企業(yè)治好了河道，但后期政府控源截污監(jiān)管不到位，治理效果反彈，污染反復(fù)）、具體項(xiàng)目治理技術(shù)效果待檢驗(yàn)、產(chǎn)出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)無(wú)經(jīng)驗(yàn)可依、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)不合理、不完善、不清晰等難題。同時(shí)，相關(guān)制度也缺乏引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)治理和維護(hù)效果進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容。

在現(xiàn)行省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級(jí)河長(zhǎng)體系基礎(chǔ)上，設(shè)立獨(dú)立的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，或?qū)ξ覈?guó)現(xiàn)有7大流域水利委員會(huì)進(jìn)行賦權(quán)擴(kuò)能。通過(guò)立法賦予其高度的自治權(quán)、財(cái)權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，專門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)流域環(huán)境管理與治理工作。對(duì)上直接服務(wù)于中央政府，對(duì)下重點(diǎn)彌補(bǔ)“河長(zhǎng)制”在省際流域治理中的空缺。形成以流域管理為主導(dǎo)、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制，實(shí)現(xiàn)全流域規(guī)劃、管理、實(shí)施、考核“四統(tǒng)一”，在流域統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上細(xì)化屬地管理的責(zé)任。

（1）由流域綜合管理機(jī)構(gòu)牽頭，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)研究建立流域調(diào)查評(píng)估指標(biāo)體系及技術(shù)方法指南；（2）依托“河長(zhǎng)制”體系，委托第三方機(jī)構(gòu)全面摸排、調(diào)查、評(píng)估和跟蹤流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)，建立檔案，動(dòng)態(tài)管理；（3）基于調(diào)查和評(píng)估結(jié)果，流域?qū)用嬷鲗?dǎo)編制相互之間統(tǒng)一、配套、協(xié)調(diào)的流域發(fā)展規(guī)劃與保護(hù)規(guī)劃，通過(guò)河長(zhǎng)制逐級(jí)落實(shí)；（4）優(yōu)化地方政府績(jī)效考核制度，特別是對(duì)敏感性區(qū)域，適當(dāng)弱化或取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

一方面，充分依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域跨部門(mén)水質(zhì)信息互通。另一方面，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)機(jī)制及政策工具落實(shí)，從機(jī)制、政策工具、資金投入、立法等方面促進(jìn)生態(tài)損害補(bǔ)償制度落地，充分平衡上下游之間的利益：

• 針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償，在國(guó)家層面出臺(tái)專門(mén)的法律，對(duì)水權(quán)界定、補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確。

• 強(qiáng)化中央政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中的責(zé)任分擔(dān)和制度供給，完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南盗姓吖ぞ?，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)動(dòng)和激勵(lì)更多社會(huì)主體參與到流域生態(tài)補(bǔ)償；借助更為精細(xì)和科學(xué)的價(jià)格杠桿機(jī)制，籌措社會(huì)資金反哺上游地區(qū)。

• 充分引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在流域生態(tài)補(bǔ)償資源配置中的決定性作用，綜合構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體協(xié)同參與的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

• 通過(guò)中央政策補(bǔ)償、流域內(nèi)上下游政府通過(guò)協(xié)商共建產(chǎn)業(yè)園、智力補(bǔ)償與人才培育、下游購(gòu)買(mǎi)上游水力發(fā)電、生態(tài)旅游輸出等方式，建立健全多元化的流域生態(tài)補(bǔ)償體系。

• 探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿裰鲄f(xié)商機(jī)制。

進(jìn)一步推進(jìn)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)政府向社會(huì)采購(gòu)生態(tài)公共服務(wù)，在流域水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域廣泛采取PPP模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，吸引多元化主體參與流域生態(tài)環(huán)境治理。同時(shí)，積極培養(yǎng)志愿性、民間環(huán)境組織，完善流域治理中第三部門(mén)的參與機(jī)制等，綜合推進(jìn)流域治理公私合作常態(tài)化。

積極建立以財(cái)政資金為主導(dǎo)、市場(chǎng)多元化資金共同構(gòu)成的多層次、多元化投融資體系，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入流域治理。

• 進(jìn)一步加大中央及各級(jí)財(cái)政對(duì)流域治理的資金支持力度，開(kāi)辟專項(xiàng)資金；規(guī)范排污稅（費(fèi)）等?？顚Ｓ?；利用好水資源及污染處理收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，維持或補(bǔ)貼治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用；

• 加大政策扶持力度，通過(guò)稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，提高環(huán)保企業(yè)的效益；

• 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，積極拓展綠色信貸、融資租賃等新型投融資渠道在流域治理中的推廣和應(yīng)用，成立專門(mén)的流域治理專業(yè)投資公司或基金，提高治理資金的運(yùn)作效率。

目前流域治理PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的確定，主要是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式進(jìn)行。在實(shí)施過(guò)程中，需對(duì)原來(lái)的“低價(jià)中標(biāo)”機(jī)制進(jìn)行有保留的摒棄和改革，以促進(jìn)和規(guī)范整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，不斷探索完善流域治理項(xiàng)目的付費(fèi)模式和機(jī)制，既要以保證環(huán)境效果的實(shí)現(xiàn)為終極目標(biāo)，又要能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)及第三方主體參與的積極性。此外，要加緊根據(jù)不同項(xiàng)目類(lèi)型，制定科學(xué)、可行、經(jīng)濟(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，注重過(guò)程考核與結(jié)果評(píng)估驗(yàn)收相結(jié)合，確?？己擞锌茖W(xué)依據(jù)。最后，因流域治理和管理相關(guān)考核指標(biāo)的認(rèn)定和標(biāo)準(zhǔn)都具有一定的專業(yè)性要求，也從公正性角度考慮，建議引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)考核評(píng)估工作。

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高小娟 
微信號(hào)：beibeifish1225
高級(jí)行業(yè)研究員，工程師，科研項(xiàng)目管理負(fù)責(zé)人，專注于環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究及相關(guān)科研項(xiàng)目的拓展服務(wù)，歡迎指導(dǎo)交流！