文章來(lái)源：徐景和,楊?lèi)?深化食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理認(rèn)識(shí)[N].中國(guó)食品安全報(bào)，2017-04-11（A2）.

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)日益復(fù)雜化的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。專(zhuān)家指出，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)正在深刻改變著傳統(tǒng)社會(huì)的運(yùn)行邏輯和發(fā)展模式，建立符合“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”需要的新型制度，已成為新時(shí)期社會(huì)治理創(chuàng)新的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)正全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面提升我國(guó)食品藥品安全治理水平，有必要深化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理理論的認(rèn)識(shí)。

人類(lèi)自誕生之日起，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在與形形色色的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行著斗爭(zhēng)。在這場(chǎng)漫長(zhǎng)而艱巨的斗爭(zhēng)中，人類(lèi)社會(huì)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)由模糊到清晰，由自發(fā)到自覺(jué)，逐步走上了科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)治理道路。食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理理論的提出，標(biāo)志著人類(lèi)找到了食品藥品安全治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)、著力點(diǎn)和制高點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)驗(yàn)治理到科學(xué)治理、從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的重大轉(zhuǎn)變，開(kāi)辟了食品藥品安全治理的新時(shí)代。今天，風(fēng)險(xiǎn)治理理論已成為食品藥品安全治理的邏輯支點(diǎn)和理論基石，但人類(lèi)社會(huì)對(duì)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的本質(zhì)內(nèi)涵、運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)還需要進(jìn)一步深化。

風(fēng)險(xiǎn)貫穿于食品藥品生命周期的全過(guò)程和各方面，具有客觀(guān)性、普遍性、偶然性和可變性等特征。我國(guó)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，除了具有多樣性、廣泛性、復(fù)雜性的特征外，還具有疊加性、高發(fā)性、放大性等特點(diǎn)。這是由目前我國(guó)所處的特定發(fā)展階段決定的。

所謂分類(lèi)，通常是指通過(guò)比較事物間的共同性或者相似性，把具有某些共同或者相似特征的事物歸屬于一個(gè)集合的邏輯方法。分類(lèi)的目的在于使復(fù)雜的事物得以系統(tǒng)化、條理化和簡(jiǎn)約化，以便人們更好地把握事物的本質(zhì)和規(guī)律。誠(chéng)如哈佛大學(xué)莫里斯教授所指出，“定義的目的并不在于定義本身，而在于定義所服務(wù)的目的”。同樣，分類(lèi)的目的也不在于分類(lèi)本身，而在于分類(lèi)所達(dá)到的目標(biāo)。食品藥品安全分類(lèi)的目的，就是要實(shí)現(xiàn)食品藥品安全的科學(xué)化治理。應(yīng)當(dāng)看到，在食品藥品安全的諸多分類(lèi)中，以風(fēng)險(xiǎn)為視角的分類(lèi)，是最本質(zhì)、最精要、最透徹的分類(lèi)。

食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)可從多個(gè)視角予以分類(lèi)。如按照風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的性質(zhì)，可分為物理性風(fēng)險(xiǎn)、化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)和生物性風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的形態(tài)，可分為自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)與行為人的關(guān)系，可分為天然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的難易程度，可分為顯性風(fēng)險(xiǎn)和隱性風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)因素的來(lái)源，可分為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)的演變過(guò)程，可分為原發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)和繼發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)；按照風(fēng)險(xiǎn)相互之間的關(guān)系，可分為獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)和疊加風(fēng)險(xiǎn)。

為推進(jìn)食品藥品安全分類(lèi)治理，提高風(fēng)險(xiǎn)治理效能，2016年9月，食品藥品監(jiān)管總局印發(fā)了《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理辦法（試行）》，要求食品藥品監(jiān)管部門(mén)根據(jù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，結(jié)合當(dāng)?shù)乇O(jiān)管資源和監(jiān)管水平，合理確定對(duì)企業(yè)的監(jiān)督檢查頻次、監(jiān)督檢查內(nèi)容、監(jiān)督檢查方式以及其他管理措施，作為制定年度監(jiān)督檢查計(jì)劃的依據(jù)。2016年11月，食品藥品監(jiān)管總局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好食品藥品安全隨機(jī)抽查加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的通知》，提出根據(jù)食品藥品風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，明確各類(lèi)產(chǎn)品的必須檢查項(xiàng)目和隨機(jī)抽查項(xiàng)目。按照分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管的原則，總局和省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)研究確定食品藥品領(lǐng)域必須檢查的項(xiàng)目，其他檢查項(xiàng)目按照一定比例和頻次開(kāi)展隨機(jī)抽查。各市、縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)在落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任和“網(wǎng)格化”管理基礎(chǔ)上，采取“雙隨機(jī)”方式進(jìn)行檢查；各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)組織開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查，采取“雙隨機(jī)”方式進(jìn)行；上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)下級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展的執(zhí)法監(jiān)督檢查，采取“雙隨機(jī)”方式進(jìn)行；各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)必須檢查的項(xiàng)目，檢查人員可以隨機(jī)選取。這些規(guī)定體現(xiàn)了食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)治理的理念和要求。

食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)治理，科學(xué)是原則、效能是目標(biāo)。推進(jìn)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)治理，既要從食品藥品安全的本質(zhì)屬性出發(fā)，把握食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的基本規(guī)律，也要在我國(guó)食品藥品安全的顯著特征上著力，揭示我國(guó)現(xiàn)階段食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的特殊屬性，這樣既可以避免大而化之、籠而統(tǒng)之的粗放治理，也要避免密而雜之、細(xì)而亂之的繁瑣治理。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注我國(guó)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，如源頭性風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)、體制性風(fēng)險(xiǎn)、后發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)等，因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)的成因更復(fù)雜、后果更嚴(yán)重、防控更艱難。只有解決好上述風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)食品藥品安全才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

研究食品藥品安全問(wèn)題，需要區(qū)分事實(shí)安全與法律安全兩個(gè)重要的概念。事實(shí)安全和法律安全的劃分，是判定是與非、曲與直的重要分水嶺。所謂事實(shí)安全，是指食品藥品消費(fèi)后沒(méi)有造成危害的事實(shí)狀況，如超過(guò)保質(zhì)期的食品藥品被消費(fèi)后未產(chǎn)生危害的結(jié)果。事實(shí)安全強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果安全。所謂法律安全，是指食品藥品符合法律和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的狀況。如超過(guò)保質(zhì)期的食品藥品，就是不安全的食品藥品。法律安全強(qiáng)調(diào)的是形式安全。食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理，既要關(guān)注事實(shí)安全，也要關(guān)注法律安全。只要是法律上不安全的食品藥品，就不得生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。因?yàn)槭称匪幤穼儆诮】诞a(chǎn)品，健康的至高無(wú)上性決定食品藥品不得通過(guò)消費(fèi)檢驗(yàn)其安全性，食品藥品進(jìn)入消費(fèi)前，就必須是安全的。

然而，安全絕不是一個(gè)絕對(duì)、靜止、孤立、機(jī)械的概念，而是一個(gè)相對(duì)、動(dòng)態(tài)、關(guān)聯(lián)和多變的狀態(tài)。安全所反映的是風(fēng)險(xiǎn)與獲益之間的比例關(guān)系。任何食品藥品安全都存在著一個(gè)量的關(guān)系。離開(kāi)相對(duì)數(shù)量關(guān)系談食品藥品安全，是沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的。食品藥品安全的相對(duì)數(shù)量關(guān)系，說(shuō)到底，就是食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的可接受度。食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)平衡治理，就是要在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，合理確定食品藥品獲益與風(fēng)險(xiǎn)的比例關(guān)系。兩者關(guān)系的確定，需要一個(gè)定量指標(biāo)，這個(gè)定量指標(biāo)就是標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)是保持風(fēng)險(xiǎn)與獲益平衡的最低要求。

食品藥品安全標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的，隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，時(shí)代的進(jìn)步而進(jìn)步。食品藥品安全與風(fēng)險(xiǎn)的平衡，可以為數(shù)量的比例關(guān)系，也可以為程度的比例關(guān)系。從“可接受性”或者“可接受度”的角度看，與其說(shuō)是安全與風(fēng)險(xiǎn)的平衡，不如說(shuō)是安全與風(fēng)險(xiǎn)的衡平。因?yàn)楹馄礁玫伢w現(xiàn)著均衡與靈活，彰顯著公平與正義。

對(duì)群體而言，安全與風(fēng)險(xiǎn)的衡平關(guān)系，可以采取大數(shù)法則來(lái)確定；但對(duì)個(gè)體而言，安全與風(fēng)險(xiǎn)的衡平關(guān)系,則需要考量不同的需求。這在藥品安全領(lǐng)域表現(xiàn)得更為突出與鮮明。藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的衡平，具體體現(xiàn)為藥品對(duì)特定使用者獲益的可能性大于其損害的可能性。藥品附條件審批制度和藥品緊急授權(quán)制度，考量更多的是群體安全與風(fēng)險(xiǎn)的衡平關(guān)系；而藥品同情使用制度，則更多考量的是個(gè)體的安全與風(fēng)險(xiǎn)的衡平關(guān)系。這種衡平關(guān)系，除了需要考量比例、程度關(guān)系外，還需要考量風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率等。

在食品藥品安全與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系中，能否建立一種定量化的衡平指數(shù)呢？這需要進(jìn)一步探討。英國(guó)學(xué)者菲利普·鮑爾在《預(yù)知社會(huì)——群體行為的內(nèi)在法則》一書(shū)中指出：“在紛繁的社會(huì)生活中，個(gè)體的行為是無(wú)法預(yù)知的，但是，當(dāng)個(gè)體數(shù)量達(dá)到一定程度時(shí)，群體的行為反而表現(xiàn)得有章可循，于雜亂中顯現(xiàn)秩序和穩(wěn)定”。在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算時(shí)代，某些看似毫無(wú)關(guān)聯(lián)的事物間的邏輯關(guān)系也許會(huì)驚人地顯現(xiàn)出來(lái)，可以為食品藥品安全與風(fēng)險(xiǎn)衡平指數(shù)的建立，提供更多的可能性。這種衡平指數(shù)的建立，將為食品藥品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品藥品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品藥品安全治理的選擇提供更好的技術(shù)參數(shù)。

食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)遍及食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程。然而，在人類(lèi)早期，食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)是偶發(fā)的、零散的，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的認(rèn)識(shí)是感性的、粗淺的、被動(dòng)的。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類(lèi)對(duì)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)全程治理的理論基礎(chǔ)是生命周期理論（LCA，life Circle Approach）和供應(yīng)鏈管理理論(SCM, Supply Chain Management)。生命周期理論是“從搖籃到墳?zāi)埂比^(guò)程的生命管理理論，后來(lái)該理論被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域，形成了企業(yè)生命周期理論、產(chǎn)品生命周期理論、需求生命周期理論等。食品藥品屬于健康產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品生命周期理論的基本要求。

食品藥品生命周期理論、供應(yīng)鏈管理理論的提出，實(shí)現(xiàn)了治理從環(huán)節(jié)到全程、從局部到整體、從微觀(guān)到宏觀(guān)的轉(zhuǎn)變、從區(qū)域到全球的轉(zhuǎn)變，這是食品藥品安全治理理論的重大進(jìn)步。然而，僅僅將全生命周期論理解為從起點(diǎn)到終點(diǎn)、從源頭到終端，這是不充分、不全面的。2009年9月30日發(fā)布的《風(fēng)險(xiǎn)管理——原則與實(shí)施指南》（GB/T 24353-2009）明確指出：風(fēng)險(xiǎn)管理適用于組織的全生命周期及其任何階段，其適用范圍包括整個(gè)組織的所有領(lǐng)域和層次，也包括具體的組織部門(mén)和活動(dòng)。有效的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)融入到整個(gè)組織的理念、治理、管理、程序、方針策略以及文化等各方面。

堅(jiān)持食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)全程治理，需要實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”、“從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院”的全過(guò)程控制。源頭治理為全程治理的第一關(guān)?！秶?guó)語(yǔ)》曰：“伐木不自其本，必復(fù)生；塞水不自其源，必復(fù)流；滅禍不自其基，必復(fù)亂”。無(wú)論是種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，還是研發(fā)創(chuàng)制環(huán)節(jié)，都是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的第一環(huán)節(jié)，都需要給予特別的重視。近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)出版的許多治理文獻(xiàn)，都特別強(qiáng)調(diào)食品藥品安全的源頭治理。除此之外，過(guò)程治理也非常關(guān)鍵。任何細(xì)小縫隙，都可能導(dǎo)致整個(gè)體系的崩潰。必須通過(guò)系統(tǒng)的制度安排，實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)緊密相扣、鏈條無(wú)縫銜接。目前，運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、配送環(huán)節(jié)，仍屬于監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)加快出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)范，明確企業(yè)主體的義務(wù)和責(zé)任，避免無(wú)許可而放松監(jiān)管。需要強(qiáng)調(diào)的是，食品藥品安全主體的責(zé)任并不因環(huán)節(jié)發(fā)生變化而滅失，每一責(zé)任主體都應(yīng)做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)，嚴(yán)防將風(fēng)險(xiǎn)放逐到下一環(huán)節(jié)。推進(jìn)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)全程治理，最根本、最關(guān)鍵的是要實(shí)現(xiàn)食品藥品安全法律、標(biāo)準(zhǔn)等治理規(guī)則的全程覆蓋和全面統(tǒng)一。

正如貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中所指出，風(fēng)險(xiǎn)造成的災(zāi)難已不再局限在發(fā)生地，經(jīng)常產(chǎn)生無(wú)法彌補(bǔ)的全球性破壞。身處全球化時(shí)代的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，人類(lèi)怎樣才能較為有效地管理和控制各種風(fēng)險(xiǎn)，“全球治理”將是一條有效的路徑。隨著藥品研發(fā)全球化、供應(yīng)鏈全球化和藥品監(jiān)管全球化，加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，參與國(guó)際監(jiān)管規(guī)則制定，強(qiáng)化境內(nèi)外檢查，是歷史發(fā)展的必然選擇。

安全和風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)社會(huì)永恒的話(huà)題。有專(zhuān)家指出，從歷史的角度看，安全哲學(xué)大體經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：一是宿命論與被動(dòng)型階段。主張對(duì)事故與災(zāi)害采取聽(tīng)天由命的態(tài)度；二是經(jīng)驗(yàn)論與事后型階段。主張?jiān)谑鹿逝c災(zāi)難發(fā)生后采取“亡羊補(bǔ)牢”的手段；三是系統(tǒng)論與綜合型階段。主張采取工程技術(shù)的硬手段與教育、管理的軟手段進(jìn)行綜合應(yīng)對(duì)；四是本質(zhì)論與預(yù)防型階段。主張采取超前、主動(dòng)的預(yù)防措施防止事故與災(zāi)難的發(fā)生。

在食品藥品安全領(lǐng)域，對(duì)于何為“能動(dòng)治理”還比較陌生?！澳軇?dòng)治理”有著廣泛、深刻的含義，其要求以更加負(fù)責(zé)、更加擔(dān)當(dāng)、更加積極、更加主動(dòng)、更加進(jìn)取、更加開(kāi)放、更富成效的態(tài)度，強(qiáng)化食品藥品安全治理，最大限度地減少食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公眾、家庭的影響，最大限度地增強(qiáng)公眾和社會(huì)對(duì)食品藥品安全的信心。

人類(lèi)對(duì)于安全風(fēng)險(xiǎn)的控制，從事后補(bǔ)救到事前預(yù)防、從被動(dòng)治理到能動(dòng)治理，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的發(fā)展階段。今天，不難理解，幾乎在與安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的所有領(lǐng)域，都普遍采用“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的基本方針。2003年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織出版的《保障食品的安全和質(zhì)量：強(qiáng)化國(guó)家食品控制體系指南》指出，強(qiáng)化國(guó)家食品控制體系，應(yīng)當(dāng)“在整個(gè)食物鏈中盡可能地應(yīng)用預(yù)防性原則，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)”。我國(guó)新修訂的《食品安全法》在總則部分開(kāi)宗明義地確立了“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治”的基本原則，這是在食品安全領(lǐng)域貫徹能動(dòng)治理理念生動(dòng)而鮮活的體現(xiàn)。

堅(jiān)持食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)能動(dòng)治理，應(yīng)當(dāng)注重食品藥品安全治理機(jī)制、的創(chuàng)新。機(jī)制是使制度有效運(yùn)行的內(nèi)生力量。沒(méi)有良好的治理機(jī)制，再精致的法律也只能是“紙面上的法律”。新世紀(jì)以來(lái)，食品藥品監(jiān)管部門(mén)探索建立綜合評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、貢獻(xiàn)褒獎(jiǎng)機(jī)制、典型示范機(jī)制、量化分級(jí)機(jī)制、責(zé)任約談機(jī)制、責(zé)任連帶機(jī)制等，取得了顯著的治理成效，當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善使所有利益相關(guān)者想負(fù)責(zé)、肯擔(dān)責(zé)、愿盡責(zé)的治理機(jī)制，形成激勵(lì)與約束相結(jié)合的良好局面。面對(duì)新時(shí)期食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的廣泛性、復(fù)雜性、隱蔽性等特點(diǎn)，能動(dòng)治理要求食品藥品安全各利益相關(guān)者要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，認(rèn)真排查安全風(fēng)險(xiǎn)，努力將各種隱患消滅在萌芽中。此外，建立并實(shí)施基于能動(dòng)治理要求的治理戰(zhàn)略，將使食品藥品安全治理更好地贏(yíng)得主動(dòng)和未來(lái)。

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