五角大樓預(yù)算決策趨勢(shì)：

精簡(jiǎn)軍隊(duì)，維護(hù)舊武器平臺(tái)

間或引入下一代新武器

遠(yuǎn)望智庫(kù)技術(shù)預(yù)警中心  樂(lè)天

美國(guó)智庫(kù)“新美國(guó)安全中心”14日發(fā)布報(bào)告稱，對(duì)美軍質(zhì)量的擔(dān)憂通常集中在兩個(gè)問(wèn)題上：第一，美軍兵力結(jié)構(gòu)規(guī)模是否變得太小，第二，美軍的現(xiàn)代化步伐是否過(guò)于緩慢，過(guò)于依賴?yán)吓f的武器庫(kù)存。

國(guó)防預(yù)算專家史蒂文·科西亞克認(rèn)為，就部隊(duì)人員和武器平臺(tái)而言，美軍的規(guī)模在幾十年來(lái)一直處于大致下降的軌道。這雖然不是簡(jiǎn)單的、線性的下降，并且在某些領(lǐng)域出現(xiàn)過(guò)例外，然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，總體趨勢(shì)確實(shí)如此。在上世紀(jì)50年代中期，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)后美軍現(xiàn)役部隊(duì)縮編至290萬(wàn)人。到1975年越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，減至大約210萬(wàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，縮至140萬(wàn)人。目前，美軍現(xiàn)役人員大約為130萬(wàn)。

（1955年-2016年美軍現(xiàn)役人員）

武器庫(kù)存的趨勢(shì)相對(duì)復(fù)雜，這主要是受部隊(duì)結(jié)構(gòu)特殊影響。例如，隨著時(shí)間的推移，美國(guó)海軍的戰(zhàn)斗艦艇總數(shù)急劇下降，從1955年超過(guò)1000艘，1975年減至560艘，目前約為270艘。當(dāng)然，航母是美國(guó)海軍的核心，規(guī)模減少的步伐相當(dāng)審慎，從1975年的15艘減至今天的10艘。同樣，而空軍的戰(zhàn)斗機(jī)和攻擊機(jī)已顯著減少。自上世紀(jì)80年代中期的4400架，到1985年的2500架，到目前的2000架。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，空軍的運(yùn)輸船，情報(bào)、監(jiān)視和偵察（ISR）和相關(guān)軍機(jī)，分別減少1/3和1/4。盡管這種模式相對(duì)復(fù)雜，但是，無(wú)論是在軍事人員的人數(shù)或是主要武器平臺(tái)的數(shù)量，整體趨勢(shì)顯然一直朝縮小的方向發(fā)展。

與此相呼應(yīng)的是新武器引進(jìn)的頻率和主要武器平臺(tái)庫(kù)存的老齡化，反映出武器生產(chǎn)率的顯著下降。武器老化比人員縮編更具復(fù)雜性。在過(guò)去的幾十年里，空軍的武器庫(kù)存嚴(yán)重老化比其他領(lǐng)域更甚，尤其是作戰(zhàn)飛機(jī)和油輪船隊(duì)。1980年，美國(guó)空軍戰(zhàn)斗機(jī)服役期平均時(shí)長(zhǎng)為10年以下；目前平均為24年。同樣，在同一時(shí)期，美國(guó)空軍的轟炸機(jī)部隊(duì)的平均服役期已從20年提高到39年，其油輪船隊(duì)從20年延至38年。在其它領(lǐng)域，武器系統(tǒng)老化的趨勢(shì)基本上不太顯著。舉例來(lái)說(shuō)，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)?wèi)?zhàn)斗艦艇目前的平均使用壽命大約為17年（比1980年增加了13年），與上世紀(jì)80年代末持平，里根時(shí)代海軍戰(zhàn)艦達(dá)600艘。總體趨勢(shì)顯然是，美軍的武器庫(kù)不斷趨于老化。

同樣，新一代武器平臺(tái)相繼開(kāi)發(fā)和部署的速度明顯減慢。這對(duì)空軍至關(guān)重要，尤其是戰(zhàn)斗機(jī)。1946至1965年間，空軍部署了15種不同類型的戰(zhàn)斗機(jī)和攻擊機(jī)。相比之下，在1966到1985年間，它只引進(jìn)了五種新機(jī)型。30年以來(lái)，空軍只推出兩個(gè)新的設(shè)計(jì)——F-22和F-35。

廣義來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致該趨勢(shì)的因素主要有四個(gè)方面。這些涉及到每個(gè)部隊(duì)的軍費(fèi)開(kāi)支，軍事人員的操作和維護(hù)，新武器系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和采購(gòu)的支出。知易行難。了解情勢(shì)容易，難的是在分析趨勢(shì)后，面臨壓力時(shí)對(duì)政策的選擇，這是一項(xiàng)更困難，更復(fù)雜的任務(wù)。

隨著時(shí)間的推移，國(guó)防預(yù)算的上限（排除通脹因素），實(shí)際上是不斷增長(zhǎng)的。可以肯定的是，增長(zhǎng)一直不平衡，具有周期性，波峰和波谷顯著。雖然海外應(yīng)急行動(dòng)（OCO）作為軍事行動(dòng)的成本已經(jīng)從該數(shù)據(jù)中去除，但依然呈明顯的溫和上升趨勢(shì)，具有顯著的累積效應(yīng)。

在過(guò)去20年中，“基本”的國(guó)防預(yù)算（即，排除戰(zhàn)爭(zhēng)成本的國(guó)防預(yù)算）年均約為4970億美元?？紤]到通貨膨脹，這實(shí)際上比上個(gè)20年（1977 - 1996）增加了約10%左右，比1957 -1976的20年增加76%。因此，部隊(duì)減員和武器老舊的趨勢(shì)要?dú)w咎于國(guó)防預(yù)算的變化，恐怕很難。

就武器采購(gòu)資金而言，包括研發(fā)，長(zhǎng)期的趨勢(shì)基本平穩(wěn)。裝備采購(gòu)雖然經(jīng)歷一些戲劇性的波動(dòng)，從長(zhǎng)期的角度看（鑒于武器通常保持在庫(kù)存中，在這種情況下采取長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)尤為重要），軍備采購(gòu)的資金保持相對(duì)穩(wěn)定。剔除與戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)的費(fèi)用，采購(gòu)資金平均每年約為1680億美元，這只比上一個(gè)20年（1977 - 1996）平均費(fèi)用增加不到3%，比1957 – 1976年之間的20年（甚至包括越南戰(zhàn)爭(zhēng)的采購(gòu)）平均數(shù)多三分之一。

自1950年以來(lái)，排除美軍規(guī)模的變化，美軍使用和保障(O&S)的費(fèi)用一直呈上升趨勢(shì)。一個(gè)雖不完美、但實(shí)用的方式來(lái)衡量這一趨勢(shì)是，考慮用于每個(gè)現(xiàn)役人員的使用和保障資金的變化（排除戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的費(fèi)用）。按此計(jì)算，1955年按人頭經(jīng)費(fèi)為5萬(wàn)美元，而1980年增加至11.1萬(wàn)美元，2000年增加至18.4萬(wàn)美元。今天這個(gè)數(shù)字約為26.6萬(wàn)美元。換言之，支出通常以每年約2-3%的速度增長(zhǎng)。

使用和保障階段的項(xiàng)目和活動(dòng)包括支付軍民醫(yī)療保健和其他福利，食品，燃料，公用事業(yè)，大部分備件和其他用品的資金，尤其是對(duì)服役人員和文職人員的賠償占了很大一部分。軍事人員的經(jīng)費(fèi)，包括付出成本，住房和生活津貼，退休金，其它（但不是全部）的軍事醫(yī)療賠償外，從1980年的52000美元上漲到2016年的11.1萬(wàn)美元。平均每年增長(zhǎng)率約為2.5%，而國(guó)防部文職人員的工資增長(zhǎng)較緩慢。當(dāng)然，這種長(zhǎng)期趨勢(shì)增長(zhǎng)較明顯。例如，1980到2016年間，每名文職國(guó)防部雇員的支出平均每年增長(zhǎng)約59000美元至93000美元。由于補(bǔ)償（不包括軍事保?。┱剂顺^(guò)一半的支出，此方面的增長(zhǎng)一直是人均支出的最大一部分。

使用和保障階段支出增長(zhǎng)的另一個(gè)方面是醫(yī)療保健支出的增長(zhǎng)。雖然其支出占總開(kāi)支的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于工資，但醫(yī)療費(fèi)用——軍事補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，按人均水平計(jì)算，增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)軍事或民用支出。自1980以來(lái)，在軍事保健方面的開(kāi)支已增加了近四倍，達(dá)到了480億美元。這相當(dāng)于每年5-6%的增長(zhǎng)。可以肯定的是，如果受益人總數(shù)，而非現(xiàn)役人員的數(shù)量，作為計(jì)算的基礎(chǔ)上，增長(zhǎng)率一直較低——這反映了一個(gè)事實(shí)，現(xiàn)役軍人的數(shù)量下降了約三分之一的這段期間，受益人總數(shù)（其中也包括家屬和離退休人員）卻略有增加，從900萬(wàn)增到940萬(wàn)。但這仍意味著人均年增長(zhǎng)率為4%左右。

這種增長(zhǎng)一部分是由于人均醫(yī)療保健費(fèi)用普遍上升的速度高于民間經(jīng)濟(jì)的整體通脹率（例如，較高的成本與引進(jìn)新的醫(yī)療技術(shù)）。但各種福利占據(jù)了這一增長(zhǎng)的顯著份額。2002財(cái)年的生命計(jì)劃TRICARE的建立，使TRICARE成為“第二付款人”，為超過(guò)65歲的軍事退休人員提供醫(yī)療保險(xiǎn)不管的任何費(fèi)用。兩者合計(jì)，軍事和文職人員工資的增長(zhǎng)和軍事醫(yī)療保健費(fèi)用的增長(zhǎng)占整個(gè)使用和保障階段支出的三分之二。

使用和保障預(yù)算的另外三分之一主要用于支付提供商品和服務(wù)的私營(yíng)部門(mén)。這包括對(duì)武器和設(shè)施的維護(hù)和修理、提供燃料和備件及其他消耗品，以及公用事業(yè)、信息技術(shù)和其他支持的支出。同軍隊(duì)衛(wèi)生保健相比，這類支出增長(zhǎng)尤其迅速，大大超過(guò)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在軍事和民用上的支出。

在軍事和文職人員方面，五角大樓一貫認(rèn)為，保持或改善質(zhì)量通常比維持人員數(shù)量更重要。有數(shù)據(jù)證明，上個(gè)世紀(jì)70年代廢止的完全志愿者力量（All-Volunteer Force）草案，可以為各種行動(dòng)和突發(fā)事件提供訓(xùn)練有素、整裝待發(fā)的穩(wěn)定兵員。美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為，高中畢業(yè)、成績(jī)?cè)谖溲b部隊(duì)招募資格考試（AFQT）中等以上的為“優(yōu)質(zhì)”新兵。這些人員的份額在1973年（草案結(jié)束時(shí)）下降到43%，在1977年只有28%。然而，得益于一系列重大的補(bǔ)償和其他福利的增加，這些數(shù)字從20世紀(jì)70年代末到80年代末有所改善，到了1990年底達(dá)到了60%。

從那時(shí)起，除了2000年前后和伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的高峰時(shí)期，這些優(yōu)質(zhì)新兵的份額一直在55-65%之間。隨著時(shí)間的推移，美軍也變得老成和經(jīng)驗(yàn)豐富。1969年，只有18%的陸軍人員服役時(shí)間超過(guò)四年。1977年，份額提高到了37%，2000年，老兵達(dá)到了50 %。這種趨勢(shì)在軍官隊(duì)伍中也得到體現(xiàn)。

目前，美軍使用和保障的總經(jīng)費(fèi)約為3410億美元，比1990年冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)高出19%，是1964年越戰(zhàn)前的2 倍。但以現(xiàn)役軍人的身份衡量，今天的美軍人數(shù)比1990年少37%，不到1964年的一半。

從歷史上看，新一代武器系統(tǒng)往往要比被取代的系統(tǒng)要昂貴得多。如，F(xiàn)-35戰(zhàn)斗機(jī)總采購(gòu)成本約3500億美元，是五角大樓最大和最昂貴的收購(gòu)計(jì)劃。F-35預(yù)計(jì)耗資約640億美元開(kāi)發(fā)。F-35所取代的飛機(jī)項(xiàng)目總開(kāi)發(fā)成本約210億美元，單位采購(gòu)成本范圍從大約1600萬(wàn)美元（A-10）到6400萬(wàn)美元（F/A-18）。這種成本增長(zhǎng)在主要采購(gòu)項(xiàng)目中尤其典型（見(jiàn)下圖）。

更重要的是，考慮到支出情況，重要的是要認(rèn)識(shí)到，這種發(fā)展和采購(gòu)下一代武器系統(tǒng)成本的增長(zhǎng)不是五角大樓規(guī)劃師注重的事情。新一代武器系統(tǒng)的成本遠(yuǎn)高于其要替代的裝備。另外，有時(shí)還需要采購(gòu)全新類型的武器系統(tǒng)（例如，無(wú)人機(jī)），來(lái)執(zhí)行某些任務(wù)。但大部分的軍事規(guī)劃者表現(xiàn)出對(duì)下一代武器系統(tǒng)的偏愛(ài)，雖然整體的收購(gòu)預(yù)算一直保持相對(duì)平穩(wěn)。這顯然意味著，下一代武器系統(tǒng)的采購(gòu)量會(huì)相對(duì)減少。如前所述，在過(guò)去的幾十年里，新一代武器系統(tǒng)采購(gòu)的時(shí)間間隔已經(jīng)大大增加，而許多武器系統(tǒng)的采購(gòu)率也顯著下降。

下一代武器系統(tǒng)的采購(gòu)將影響五角大樓的決策，不得不削減美國(guó)軍隊(duì)人員。然而，為避免削減部隊(duì)規(guī)模，美國(guó)軍隊(duì)的現(xiàn)代化方法是：“長(zhǎng)壽”——在追求高性能和昂貴的下一代武器系統(tǒng)的采購(gòu)的同時(shí)，努力保持和延長(zhǎng)當(dāng)前武器系統(tǒng)的使用年限。老舊平臺(tái)的有效使用壽命，可通過(guò)升級(jí)開(kāi)發(fā)、精確打擊和其它相關(guān)技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

總之，保持軍隊(duì)規(guī)模的精簡(jiǎn)，維護(hù)好舊武器平臺(tái)，間或引入下一代新武器系統(tǒng)的趨勢(shì)，反映出美國(guó)國(guó)防部的決策和規(guī)劃：

·支持采購(gòu)日益昂貴和性能更高的下一代武器系統(tǒng)，以及人員和其他保障的支出。

·隨著這些成本的增長(zhǎng)，權(quán)衡新舊兩個(gè)武器平臺(tái)的數(shù)量和質(zhì)量。

·平臺(tái)的技術(shù)已經(jīng)成熟，隨著時(shí)間的推移，更換步伐已經(jīng)放慢。延長(zhǎng)舊平臺(tái)的有效使用壽命，在于挖掘提高精確打擊、情報(bào)、監(jiān)視和偵查(ISR)系統(tǒng)的潛力。