對生產安全事故調查報告批復能否申請行政復議問題的探討

—從一起復議案件談事故調查報告批復的法律性質

作者：唐丹、劉文遠（鄭州市政府法制辦）

來源：http://wenku.baidu.com/link?url=sMaAwERaJ-ZEo4z1j8RotCNvHusow_aV-KOLmY8Lhc9Ut3-uoU9mwf0AgVwAf6vz_tdmKvYR7KlJ9KcknInw1vuUJbKfHkZyjTXrexWxlQq### 

一、案情簡介

2014年8月19日7:00左右，位于鄭州金水區(qū)某水產市場內，丁某的雇工司某和市場上其他從業(yè)人員在搬運液氧氣瓶時，因裝運小推車的輪子損壞，車上的液氧氣瓶失穩(wěn)墜地，其中一個液氧氣瓶發(fā)生爆炸，造成司某在內的周圍人員8人不同程度受傷。事故發(fā)生后，金水區(qū)人民政府抽調公安、質監(jiān)、安監(jiān)、街道辦事處等部門人員組成事故調查組，經過現場勘查、調查取證等，作出了事故調查報告。調查報告認定丁某是事故中爆炸液氧氣瓶的使用者，且未按規(guī)定對員工司某進行安全教育和培訓，導致司某違規(guī)搬移液氧氣瓶發(fā)生爆炸事故，對事故發(fā)生負有主要責任，建議由丁某承擔受傷人員的醫(yī)療費用和經濟賠償。2015年4月15日，金水區(qū)人民政府作出了《關于“8·19”壓力容器爆炸事故調查報告的批復》（金政[2015]34號），同意事故調查組對事故原因的分析和事故性質的認定及對有關責任者責任的認定。丁某對該批復行為不服，于2015年5月14日向鄭州市人民政府申請復議，請求撤銷涉案事故調查報告的批復行為，并要求依法對本次事故的責任重新作出認定。

二、意見分歧

本案受理環(huán)節(jié)，出現兩種不同意見：

一種意見認為：涉案生產安全事故調查報告批復（以下簡稱《批復》）是金水區(qū)人民政府依法依職權作出的，從形式上看，該批復是上下級機關之間的內部公文，批復行為屬于內部行為，它是對行政機關內部產生行政約束力的職權行為，是行政機關在生產安全事故調查報告中的一個法定程序；從內容上看，該批復只是原則同意事故調查組提交的事故調查報告，是一個形式意義和程序意義上的內部審批行為，并沒有直接以批復機關的名義對外作出任何具體的行政行為，不屬于具有強制約束力的行政決定，對申請人丁某并不直接發(fā)生法律效力。因此，該案不屬于行政復議受理范圍。

另一種意見認為：從表面看，《批復》雖然是上下級行政機關的內部公文，但事故調查報告批復行為一經作出，事故調查報告內容就外化發(fā)生效力，能夠確定事故責任人的權利、義務和責任。本案中，事故調查報告認定丁某對事故發(fā)生負主要責任，并建議丁某承擔受傷人員的醫(yī)療費用和經濟賠償，事故調查報告批復對丁某的權利義務造成了實際影響，丁某可以申請行政復議。另外，針對事故調查報告批復進行復議，復議機關可以糾正可能存在的事實不清、程序不當等錯誤，依法維護公民、法人和其他組織的合法權益，這也符合《中華人民共和國行政復議法》的立法目的。

三、定性分析

《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院第493號令，以下簡稱《條例》）第三十二條規(guī)定：重大事故、較大事故、一般事故，負責事故調查的人民政府應當自收到事故調查報告之日起15日內做出批復；特別重大事故，30日內做出批復，特殊情況下，批復時間可以適當延長，但延長的時間最長不超過30日。有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

生產安全事故調查報告批復與生產安全事故調查報告不同，它是由有關人民政府或其授權的部門依法作出的具有行政約束力和執(zhí)行力的法律文書。對于《批復》的性質存在著不同認識，影響了事故批復的法律效力，《批復》的法律性質，可以從以下三方面來認識：

(一)《批復》行為的主體是法定的行政機關。按照上述《條例》規(guī)定，負責事故調查的國家、省、市、縣四級人民政府接到事故調查報告后，應當在法定期限內作出批復。這就是說，事故批復權屬于上述有關人民政府。在實踐中，下達事故批復的形式有兩種，一種形式是由有關人民政府直接下達事故批復，另一種形式是由有關人民政府或其授權的部門，或者法律、行政法規(guī)授權的部門受權下達事故批復。

(二)《批復》行為是對確定事故原因、事故性質和實施事故追究責任的具體行政行為。這是有關人民政府根據事故調查報告，依照職權獨立作出的、直接確定事故責任者的權利、義務和責任，具有法律效力和強制約束力的行政決定。有關行政機關和單位必須遵照執(zhí)行，不得任意改變或者拒絕執(zhí)行。

(三)《批復》是生產安全事故調查報告的法定依據。依照《條例》的規(guī)定，事故批復應當對負有行政責任的事故責任者作出追究行政責任的決定。有關機關應當根據人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

總之，從作出《批復》的主體、內容和效力上看，《批復》行為具備了具體行政行為的法定要件，可能會對行政相對人的權利義務造成實際影響。

四、本案結論

筆者同意第二種意見。

《中華人民共和國行政復議法》第一條規(guī)定：為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。第六條規(guī)定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

事故調查報告批復是由行政機關依據法定職責作出的影響特定公民、法人或其他組織權利義務的行為，是具體行政行為。批復行為完成后，使事故調查報告內容外化，可以作為事故處理的法定依據，確定事故責任人的權利、義務和責任。因此，針對事故調查報告批復可以申請行政復議。另外，針對事故調查報告批復進行復議，可以糾正可能存在的事實不清、程序不當等錯誤，依法維護公民、法人和其他組織的合法權益，這也符合《中華人民共和國行政復議法》的立法目的。

本案中，事故調查報告認定丁某是爆炸液氧氣瓶的使用者，其員工違規(guī)操作導致事故發(fā)生，并認為丁某對事故發(fā)生負主要責任。事故調查報告批復對丁某的權利義務造成了實際影響，因此，丁某申請行政復議主體適格。

最終，復議機關采納了第二種意見，受理了本案。

                                                                     2015年8月31日

需要補充說明的，該案件受理后，國務院法制辦在對甘肅省政府法制辦的復函中對該類案件已明確定性（雖然復函落款時間較早，但公布時間在本案受理后），確定安全事故調查報告批復屬于具體行政行為，可以以作出批復的人民政府為被申請人，依法申請行政復議。

附：《關于特種設備安全事故調查有關事項適用法律問題對甘肅省法制辦的復函》（國法秘函[2015]314號）全文

關于特種設備安全事故調查有關事項適用法律問題的復函

甘肅省人民政府法制辦公室：

你辦報送的《甘肅省人民政府法制辦公室關于審查特種設備安全事故行政復議案件適用法律有關問題的請示》（甘府法發(fā)[2015]1號）收悉。經研究，并經全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會同意，就特種設備安全事故調查有關事項適用法律問題，答復如下：

一、特種設備安全事故調查報告仍應按照《特種設備安全監(jiān)察條例》的要求，報負責組織事故調查的特種設備安全監(jiān)督管理部門的所在地人民政府批復。

二、特種設備安全事故調查報告批復，屬于具體行政行為。當事人不服該批復的，可以以作出批復的人民政府為被申請人，依法申請行政復議。

                          2015年4月16日