“自治”本質(zhì)上屬于一個倫理學的概念，源于啟蒙時期基于對“理性”的彰顯。正如康德所言，人從不成熟向成熟邁進的根本標志在于“有勇氣運用自己的理智”【1】，邁向自主（self-autonomy）狀態(tài)?！皢⒚蛇\動就是人類脫離自己所加之于自己的不成熟狀態(tài)，不成熟狀態(tài)就是不經(jīng)別人的引導(dǎo)，就對運用自己的理智無能為力。”【2】自主（self-autonomy）意味著防范任何人以強力妨礙他人進行自我選擇，確保每個人在有關(guān)良心的事務(wù)上都能自由地運用固有的理性，從而克服大自然和人為制造的矛盾、盲點，獲得自由，過一種自我決定的本真生活，這個運用自身理性進行自我選擇、自我管理的過程被稱之為“自治”。

啟蒙運動把靈魂得救的任務(wù)從宗教手中奪回返還給個體，從而彰顯個體的主體性，因此，“自治”最初是存在于私人領(lǐng)域當中的，但這種“私人自主”的主張逐漸擴展到公共領(lǐng)域，衍生出了“公共自主”的理念，引發(fā)了國家與社會關(guān)系模式的變革。自此，公共的治理有了他治和自治之分，自治不再停留在倫理學范疇，而是進入到政治學和法學的視野中。當下，在公共領(lǐng)域探討“自治”，包括了社會自治和地方自治。關(guān)于何為“社會自治”，幾乎不存在大的分歧，但是關(guān)于何為地方自治，由于各國政治、文化和歷史等地方性知識的差異，在對“自我”和“他者”的解讀中，都存在不同程度的偏差，這種偏差在一定程度上妨礙了彼此的關(guān)照、反思和借鑒。在中國的語境下談?wù)?/span>“地方自治”，由于大一統(tǒng)的文化傳統(tǒng)和民國時期軍閥分裂的傷痛，使得地方自治總是和分裂聯(lián)想聯(lián)系在一起，很容易談地方自治色變，引發(fā)對“離心力”的擔憂。

不同的概念可以用來設(shè)計、創(chuàng)造和建造各式各樣的建筑物。在對當下中國中央與地方關(guān)系模式的反思與再構(gòu)建過程中，域外“自治”經(jīng)驗不斷被重提。但是，當“自治”被作為一個前提性的概念提出時，似乎并不存在預(yù)想中的共識，甚至存在一些誤讀。“地方自治”起源于希臘的城邦文明，后來通過羅馬為西歐人所繼承。中世紀，隨著西歐工商業(yè)的發(fā)展，催生了不少以商業(yè)文化為中心的城市。為了保有其經(jīng)濟利益，從產(chǎn)生之日起，西歐的城市就展開了反抗封建主的干涉、剝削、統(tǒng)治的爭取城市自治斗爭，城邦自治傳統(tǒng)得以復(fù)興。伴隨著中央集權(quán)制的民族國家盛行，城市自治的傳統(tǒng)逐漸被吞噬，但是卻沒有消亡，特別是“五月花號”?？吭谄绽┧垢劭诤螅胤阶灾挝幕诒泵来箨懸云涮赜蟹绞降靡詡鞒泻桶l(fā)展，在北美大陸的成長構(gòu)建了一套獨特的治理話語和法治實踐。以往在解讀美國聯(lián)邦制，進而在其憲制語境中解讀其自治概念時，無論是政治學還是法學的觀察都聚焦于自治的特征在于行政分權(quán)制度（去中央集權(quán)化）的確立。但美國地方自治概念的是否止步于此？為此，本文試圖在確保本土關(guān)懷的前提下去還原概念——何謂美國地方自治，從而探究其背后在處理央地方關(guān)系上所具有的深刻的政治理性和法治邏輯，從而為進一步完善中央地方良性互動的法治保障提供前提性的思考。

一、作為觀念的自治：圣約觀念和建國理念

托克維爾在《論美國的民主》中極具洞察力地指出，北美作為英國的殖民地卻衍生出“自治”文化，這首先得益于宗主國的自由放任政策。英國當時并沒有對殖民地實施極為嚴苛的統(tǒng)治，而是依靠殖民地人民的自我管理，除了因其自身的政治力量都消耗在國內(nèi)沖突和歐洲沖突中無暇顧及殖民地事務(wù)外，英國認為，殖民地的情感，語言、經(jīng)濟關(guān)系都緊緊地依附于他。因此，不需要密切地關(guān)注他們的國內(nèi)事務(wù)，從而對其采取放任態(tài)度。宗主國的這種態(tài)度為以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為代表的地方自治預(yù)留了生存的空間。宗主國的自由放任是美國地方自治得以發(fā)展的條件。除此之外，這種自治的理念和實踐從根本上是受益于其宗教傳統(tǒng)。

（一）自治的起源：教會自治與圣約觀念

清教徒登錄美洲大陸是帶著踐行其信仰的使命而來的，最大動力在于“來到這片未曾開墾的蠻荒之地，以便能自由地實踐他們的見解”。新英格蘭的清教徒是堅持聯(lián)邦神學的公理會教友（congregations），其所信奉的教義深受希伯萊人的圣約傳統(tǒng)影響。按照圣約傳統(tǒng)，教徒聚會是依據(jù)上帝與選民之間訂立的契約，基于共同的信仰和道德，共同信仰上帝的形式。因此，“每個教會是由尋求圣潔的生活方式的基督教徒們所組成的一種俱樂部，一個以共同的目標和共同的生活方式團結(jié)在一起的共同體” 。【3】教會由此就被視為一個追求共同生活方式的共同體，而非僧侶統(tǒng)治集團的一部分，從而否定了以等級為基礎(chǔ)的統(tǒng)治形式。這種“聯(lián)邦式教會方式”蘊含了極強的“自治”理念，強調(diào)平等，反對等級，教會當中沒有一個排他的權(quán)威，而是依靠成員平等協(xié)商、彼此支持，合作探索真理。

除卻對于平等的肯認，與霍布斯認為人類不可避免地要依靠“他治”，對人類自然狀態(tài)的悲觀描述不同，【4】圣約觀念同時證成了人類合作的可能性。圣約秩序是這樣一種秩序，即訂立圣約的人民選擇以一種與人們稱之為上帝的先驗秩序相符合的觀念生活，以忠誠于他們同上帝的圣約及彼此尊重的方式行動。構(gòu)建世俗政治體的第一批清教徒在訂立《五月花號公約》之時，并未將其視為一般的契約，而是視作具有神圣性的圣約。圣約觀念構(gòu)建了神圣感，世俗權(quán)力來源于圣約，因此，作為共同體的成員就應(yīng)該忠誠于圣約，在處理人際關(guān)系時，每個人都有義務(wù)維護它的權(quán)威，投入到共同生活的構(gòu)建中。此外，教徒有一個共同的行為準則，即都秉持與上帝的先驗秩序相符合的觀念行動，這個觀念就是猶太與基督教傳統(tǒng)里居于核心地位的一條“黃金律”的教義——己所不欲，勿施于人。偉大的《摩西五經(jīng)》的自由解釋者希勒爾表明這個基本準則是全部教義的根本核心，他聲稱：“己所不欲，勿施于人是整個律法，所有其他的都只是對它的闡發(fā)?！?/span>【5】這使得保有多元價值的人民對于用作選擇的規(guī)范或準則的價值術(shù)語意義獲得一種普遍共享的理解，并學會將社會品德強加在自利觀念之上，這是合作構(gòu)建共同秩序的基礎(chǔ)?！凹核挥鹗┯谌恕钡南闰炛刃蛩茉炝嗣绹幕斜徽_理解的自利，要求當一個人做出涉及他人的行為時應(yīng)該感同身受地考慮他人利益。

一方面圣約觀念中所蘊含的平等性和合作的可能性對依靠人類自身的力量解決大自然和世俗社會所帶來的問題持有了根本的信賴和樂觀，另一方面以“黃金律”為核心的上帝的律法構(gòu)成了人們以此為基礎(chǔ)的共同的思考方式，人類自此有了構(gòu)建一種伙伴關(guān)系的可能，人們可以通過同僚關(guān)系在公共領(lǐng)域展開合作，從而形成區(qū)別于統(tǒng)治的共同體。圣約文化時期傳遞了這樣一個理念，平等的主體可以通過以契約的方法結(jié)社以完成個人不能單獨完成的任務(wù)，構(gòu)建好的生活。

此外，宗教文化同時奠定了公共生活的基本行動觀念。1075年教皇格列高利七世的命令引起的教皇革命，目的在于努力使教會獨立于西方基督教國家的世俗權(quán)威。在這場革命中，格列高利七世提出，在神法與世俗法之間具有一種基本的聯(lián)系，教會權(quán)威可據(jù)以判斷世俗權(quán)威的行為是否符合宗教戒律。因此，新教傳統(tǒng)中，可爭論性是一種原則，這些原則既適用于宗教領(lǐng)域又適用于世俗領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)系組織。依據(jù)該原則，一切規(guī)則都須要經(jīng)受宗教戒律的審視和批判。新教教義相信，可爭論性雖然會帶來沖突，但這種沖突提供了一種闡明信息、擴展考察視域以及實現(xiàn)一定水平共識的機會。如果想要形成一種對自己的經(jīng)驗和局限以及對人類潛力的發(fā)展可獲得的替代性選擇的關(guān)鍵意識，我們就必須能夠利用他人的經(jīng)驗。為此，要獲取真理，一個開放的公共領(lǐng)域必不可少。開放的公共領(lǐng)域意味著思想領(lǐng)域、規(guī)則領(lǐng)域和公共產(chǎn)品供給的可爭辯性和競爭性。麥迪遜就曾經(jīng)指出，開放公共領(lǐng)域是在為共和政府最易出現(xiàn)的弊病尋求共和救治時對代議制度的一種必要補充。因此，在一個開放社會中，作為社會根本規(guī)范的法律也獲得一種公共性。代議機制是規(guī)則正當性的基礎(chǔ)，但那些服從規(guī)則者依舊可以以尊重的方式自由地爭論規(guī)則如何制定和適用，其目的是考慮抵制和質(zhì)疑不當規(guī)則的制定或適用的機會。規(guī)則的可爭議性在一定程度上改變了代議制實質(zhì)性地將公眾排斥在政治生活以外的現(xiàn)實，而通過司法審查、公民創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)等再次將公共領(lǐng)域向公眾開放。

北美大陸第一批移民者背負宗教使命登上五月花號時，宗教的影響就會從對教徒的精神生活的塑造蔓延至其世俗生活的塑造中。建立在圣約觀念基礎(chǔ)上的教會自治是北美自治文化的起源，圣約文化在更深層次上塑造了北美人關(guān)于如何構(gòu)建好的生活的政治哲學觀。新教文化中對于主體平等的肯定，基于教義共識的相互合作的信心以及建立在可爭論性基礎(chǔ)上對多中心的開放公共領(lǐng)域的期待使得在美國的公共生活中形成一種基本的理念：人們的理性能力顯示了通過相互的對話和言說獲致同意的可能性。作為平等的社會成員彼此可以依靠相互的合作構(gòu)建好的生活。這樣的理念中隱含了對“他治”的反思，由個體所構(gòu)建的社會時刻準備著進入到公共政治生活當中，不僅僅因為他們有能力進入，更是因為在他們看來，這為構(gòu)建好的生活所必需。

（二）建國哲學：共和制中的自治

新教的教會自治傳統(tǒng)以及圣約觀念奠定了美國社會對待公共生活的基本態(tài)度。在其宗教文化的熏陶和影響之下，美國建國之初有意識地揀選那些特定的政治哲學作為其立國之基礎(chǔ)，將從根本上決定國家的憲制框架。扎科特在其經(jīng)典論著《自然權(quán)利與新共和主義》中指出，美國的建國哲學主要受到洛克的影響。洛克的《政府論》自1720年之后對英國政治產(chǎn)生了實質(zhì)意義上的影響，當時的輝格黨人為了評議時政，將洛克政治哲學與自身政治傳統(tǒng)結(jié)合了起來，發(fā)表了一系列時評，并將其編著成集——《加圖信件集》，【6】該信件集使得洛克《政府論》中的各種觀點在英國有了廣泛的傳播。隨后《加圖信件集》在北美大陸廣泛傳播，從而使洛克的政治學說對美國革命產(chǎn)生了深遠影響。【7】

依照洛克的觀點，政府之于人類并沒有那么迫切，“自然狀態(tài)有一種為人人所應(yīng)遵守的自然法對它起著支配作用；而理性，也就是自然法，教導(dǎo)著有意遵從理性的全人類：人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產(chǎn)”。【8】但是最迫切的問題在于“誰擁有執(zhí)行自然法的權(quán)力”，如果由人們自行來執(zhí)行自然法，將不可避免地陷入任何人不得做自己法官的倫理悖論和現(xiàn)實困境中。所以，公民政府是針對自然狀態(tài)的種種不方便情況而設(shè)置的正當救濟辦法”。正如洛克在《論父權(quán)》中所指出的，“他（權(quán)力父親）支配他的兒女的權(quán)力只是暫時的，不能及于他們的生命或財產(chǎn)；這不過是對于他們在未成年時的孱弱和缺陷的一種幫助，為他們的教養(yǎng)所需的一種約束”。【9】在洛克的政治思想中，在定義權(quán)力與權(quán)利的相互關(guān)系時，極其強調(diào)權(quán)力對于權(quán)利的補充性，權(quán)力的出場只能基于權(quán)利行使過程中出現(xiàn)的“不方便”以及“孱弱和缺陷”等不得不出場的必要之處，即公權(quán)力的范圍界定嚴格遵循“輔助性原則”，國家只有當人民無法憑借己力達成生存照顧之目的時，才有介入之必要。【10】

正是受到洛克“政府權(quán)力是一種對公民權(quán)利的補充性、輔助性的存在”理解的影響，美國國父在設(shè)計國家政體形式的時候，盡管聯(lián)邦黨人始終保有對于多數(shù)人的暴政的憂慮，希望建立一個強有力的中央政府，但“自治”也是其制度設(shè)計中始終的關(guān)懷。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第三十九篇開篇論述中再次重申了這樣的立國理念：“顯然再沒有其他政體符合美國人民的天性，符合革命基本原則或者是符合鼓勵每個愛好自由之士把我們的一切政治實現(xiàn)寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上的光榮決定了。”【11】聯(lián)邦黨人在論述聯(lián)邦制時將立足點放在“對權(quán)力的控制”上，【12】事實上，這種對“他治”的警惕并不是其憲制設(shè)計的唯一出發(fā)點，將共和制視為國家政體之根本選擇，其制度設(shè)計中不僅僅是專注于聯(lián)邦與州，中央與地方不同層級的政府組織之間的相互關(guān)系，而是將一切的制度安排都建立在“人民是整個政體構(gòu)建的基礎(chǔ)”的對公民資格的強調(diào)基礎(chǔ)上。漢密爾頓反對邦聯(lián)制的一個重要的原因就在于：“邦聯(lián)制共和國相當于一個政府的政府，邦聯(lián)政府本身是沒有人民基礎(chǔ)的，完全建立在對州政府的管轄基礎(chǔ)上，與個體沒有直接的聯(lián)系，……只有在政府權(quán)力以個人為基礎(chǔ)行使時，才能實現(xiàn)正義。個人應(yīng)該是人類社會中秩序建構(gòu)的基本單位?！薄?3】聯(lián)邦黨人之外，作為《獨立宣言》主要起草者的杰弗遜花費了大量的時間在討論：“什么樣的經(jīng)濟安排更有助于培育公民自治所需的德性？”杰弗遜認為，還是應(yīng)該保有農(nóng)耕的生產(chǎn)方式，耕種之人才是上帝的選民，才具有真正的美德，工廠的工人由于“無恒產(chǎn)者無恒心”，具有極強的依賴性，無力談?wù)搰?，無力做出獨立的判斷，因此是不具任何的公民美德與公民德性的。【14】正是在國父們這種極具張力的思索中，形成了美國特有的共和制框架，既不純粹依賴精英統(tǒng)治，也不再迷戀希臘古典式民主，而是將“主權(quán)在民”與“權(quán)力分立”結(jié)合起來，形成了政治結(jié)構(gòu)的“多中心”主義。如果說建國初期，“自治”僅僅是一種關(guān)懷，存立的空間有限，美國政治主要依賴代議制，即“同意政治”運行，那么之后的美國政治經(jīng)歷了“從屬政治”“知情的公民”及“權(quán)利政治”的發(fā)展，公民最終回歸其政治生活主角。【15】聯(lián)邦、州、地方政府以及其他的小型治理機構(gòu)，包括市鎮(zhèn)會議、公民社團和志愿者社團等，乃至依托司法程序發(fā)揮影響力的公民個體共同構(gòu)成了美國憲法當中的公共空間。

當多數(shù)的政治國家對人類社會秩序的思考還局限于國家或者是政府之時，在宗教文化塑造的關(guān)于如何構(gòu)建好的生活的基本觀念和洛克政治思想的影響下，美國人認為，以國家為核心的政治秩序可能會遮蔽掉人類獨有的氣質(zhì)和精神潛力，從而開始用其他的方式去思考，思考我們與他人的關(guān)系，思考如何依靠自身的道德勇氣和理性力量創(chuàng)造所欲的良善生活。美國人相信，民主社會中的人民，應(yīng)該而且有能力創(chuàng)造自己的社會和政治現(xiàn)實。托克維爾是把法國革命和美國革命進行比較的第一位學者,阿倫特緊隨其后,通過其對美國政治生活的觀察，試圖確認美國人在革命前、之中以及之后各自的基本經(jīng)驗。阿倫特指出，美國的建國者們擁護的不是私人福利或財產(chǎn)所有權(quán)，而是作為“公共事務(wù)參與者”的幸福感（杰斐遜語）。在建國者的經(jīng)驗中，“交談的樂趣，立法的樂趣，說服與被說服的樂趣”不僅超越了一切私人的幸福體驗與財產(chǎn)追求，還超越了對上帝的宗教體驗。而在現(xiàn)實的公共生活中，阿倫特同樣發(fā)現(xiàn)了美國人的幸福是與“對公共自由的愛好”緊密相連的。【16】

二、憲法中的自治：第一修正案與第十修正案

無論是圣約精神還是作為建國基礎(chǔ)的政治哲學，對于“自治”的構(gòu)想均建立在對公民的理性和美德的自信基礎(chǔ)上——人類是有合作的可能。但是這種作為觀念存在的自治是否能夠從憲法中尋找到根據(jù)？根據(jù)卡斯·孫斯坦的觀點，詹姆斯·麥迪遜的基本思想是確保有限公民美德供給給代表，即美國憲法締造者的設(shè)想是把公民美德集中于代表身上，代議制是其憲法設(shè)計最明顯的特征，以公民身份為條件的自治蹤跡難尋。但是，在布魯斯·阿克曼的憲法政治與常規(guī)政治的劃分和解讀中，憲法締造者的設(shè)想是把公民美德分配給每一位公民?！?7】作為美國憲法學共和主義復(fù)興的杰出代表人物弗蘭克·米歇爾曼也指出，共同善的理性商討這種強調(diào)公民身份的共和主義的理想是深深地存在于憲法當中的。【18】布倫南大法官在紐約時報訴沙利文案中就認為，表達自由應(yīng)該作為一個在公共政策和公民與政府之間的溝通方面啟蒙公民的模型受到重視，憲法第一修正案視應(yīng)該被視為支持大眾自治的思想自由的保障，是對自治本身的肯認。

歐文·費斯教授也曾比較中美憲法中的言論自由規(guī)定之后指出：美國憲法第一修正案的言論自由采用了 “國會不得立法”的模式，從而使得公民的言論自由呈現(xiàn)一種無窮盡的權(quán)利狀態(tài)，根本的原因就在于，美國的民主是“由下而上”的民主，立憲政府是一種“民治政府(government by the people)”，強調(diào)公民對于公共生活的參與，在這種政府架構(gòu)內(nèi)，言論自由就是政府治理的正當前提，因此“有關(guān)公共議題的辯論應(yīng)當是不受制約的、強健有力的、完全開放的。”【19】因此，憲法第一修正案特殊的立法技術(shù)背后就是蘊含了對“自治”的肯定。憲法結(jié)構(gòu)中通常有兩套規(guī)則，國家權(quán)力規(guī)則和公民基本權(quán)利規(guī)則，而在美國憲法實踐中，以第一修正案為代表，提供了構(gòu)成公民權(quán)利行使與政府決策機構(gòu)中權(quán)力行使紐帶的第三套規(guī)則，確保公民直接或間接地參與到不同政府決策結(jié)構(gòu)和程序中去。這些積極參與的紐帶使政府權(quán)力的行使固定在同樣的公眾之上，公民也利用個人的權(quán)利在整個社會的組織中自發(fā)和自由地行動，即公民個人可以分享統(tǒng)治權(quán)，而公民和官員都要服從法治。

如果說憲法第一修正案間接地認可了“自治”的正當性，事實上，涉及到自治，更多的觀點是認為，美國憲法第十修正案才是真正關(guān)涉自治合法性的憲法依據(jù)之所在。美國憲法第十條修正案規(guī)定：“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或人民保留之。”本條修正案彰顯了美國憲法秩序中公共權(quán)力最為基本的構(gòu)成：公共權(quán)力在聯(lián)邦、州和人民之間分享。“人民保留之”的權(quán)力可以被解讀為地方自治和社會自治權(quán)力的承認。但是，對地方自治持反對意見的學說認為，州是主權(quán)的最終保有者，州立法機構(gòu)享有最高的權(quán)威，否定在州權(quán)之外，人民還保有獨立的主權(quán)，每個州中保留給人民的權(quán)力是指人民對州的控制權(quán)，而不是在聯(lián)邦權(quán)力、州權(quán)之外獨立劃定了一塊區(qū)域保留其統(tǒng)治權(quán)。

憲法規(guī)定的模糊性，按照美國的憲法慣例，必然依賴司法對憲法精神予以明確。針對如何解讀第十修正案，美國最高法院在判決中所確認的狄龍規(guī)則和地方自治規(guī)則（也稱庫雷規(guī)則）是對地方自治問題影響極為深刻的兩種原則。1868年在City of Clinton v Cedar Rapids and the MissouriRiver Railroad Co.一案中，約翰·F·狄龍法官提出，市是州的創(chuàng)造物，市的所有權(quán)利都來自州立法的授權(quán)，州有權(quán)授予、限制或者是剝奪市的權(quán)力?！暗胤阶灾螜C構(gòu)只不過是寄宿在州立法機構(gòu)意志之下的房客”。【20】

1872年在其專著《市政組織》一書中，狄龍指出，地方所享有的權(quán)力，除了州法明確授予的，還包括那些明確授權(quán)條款中所隱含的，能夠推理出來的權(quán)力，另外還包括為了維持市的存在和相關(guān)功能所必須的、不可分離的權(quán)力，除此之外，市不享有任何的權(quán)力。對于任何模糊的授權(quán)條款，只能作出對地方不利的嚴格解釋。美國最高法院在1891年Merrill v. Monticello【21】一案中，援引了狄龍的《市政組織》一書中關(guān)于地方權(quán)限的解釋，全面地接受了其“州權(quán)對地方權(quán)力制約”的觀點。

狄龍規(guī)則的出現(xiàn)主要是因為在當時的工業(yè)背景之下，政府公司的興起和金錢政治的盛行，地方政府過多地參與到有關(guān)的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟投資中，政府官員也嚴重腐敗，導(dǎo)致了社會對于地方政府的信賴遞減。狄龍規(guī)則的盛行導(dǎo)致州政府對地方政府的權(quán)力增大，但是過去的金錢政治現(xiàn)象并沒有得到任何緩解，因為過去資本家需要收買地方政府，現(xiàn)在只要轉(zhuǎn)向收買州政府，州政府可以通過訂立針對特定城市的特別立法向公民征稅、更改地方政府結(jié)構(gòu)等實現(xiàn)不正當利益。【22】更糟糕的是，地方政府還受到選民的約束，但是州政府卻沒有直接受地方選民的約束，狄龍規(guī)則沒有改善“老板政治”，反而形成了州政府恣意干涉地方事務(wù)的“強盜式”管理模式。【23】基于這樣的原因，對狄龍規(guī)則的反對聲日趨強烈，最有代表性的就是庫雷法官在People v. Hurlbut一案中確立的地方自治規(guī)則( home rule)，一般也稱為庫雷法則。庫雷法官在其專著《美國憲法的一般原則》一書的“市政組織”一章中，指出：“由居民自主管理單純歸屬于地方的地方事務(wù)是一條不辯自明的真理，不僅僅是因為這是本來就屬于他們自己的事務(wù)，而且還因為，較之其他人，他們是最擅長于理解、最有能力實現(xiàn)對這些事務(wù)的最優(yōu)管理的人群。因此，地方自治是一項當然享有的憲法權(quán)力，即使憲法沒有對此做出明確的規(guī)定。”這就是庫雷法則，也被稱為地方自治規(guī)則。【24】

狄龍規(guī)則與地方自治規(guī)則成為在處理州與地方關(guān)系問題上兩種相對立的觀點，前者認為，地方政府作為州權(quán)的創(chuàng)造物和衍生物，只有在州立法中找出明確授權(quán)或者以此為基礎(chǔ)推定出的相關(guān)權(quán)力才視為地方政府享有權(quán)限。而后者則認為地方自治是人民當然保有的權(quán)利，法律規(guī)制采取消極限制，只要屬于“地方事務(wù)”，只要州法沒有宣布保有特定權(quán)力或者禁止地方政府行使，即為地方自治權(quán)。狄龍規(guī)則和庫雷規(guī)則分歧的背后，是對地方自治權(quán)性質(zhì)認知的分歧。狄龍規(guī)則將地方政府作為州政府這一官僚機構(gòu)的一個分支而存在的，是一種代議制模式下的“他治”形式，而庫雷規(guī)則則將地方政府視為一個居民自我管理的社會自組織對待，是一種區(qū)域范圍內(nèi)的居民共同治理自我事務(wù)的共同體，而非一級政府。狄龍規(guī)則中人民作為“最終主權(quán)者”并不在公共權(quán)力的實際行使中現(xiàn)實的出場，其主權(quán)的彰顯體現(xiàn)在對聯(lián)邦政府和州政府的監(jiān)督和控制中。庫雷規(guī)則之下的地方政府并未被視為官僚機構(gòu)存在，而是一個公民自治組織，地方自治的本源在于居民自主管理。在地方這個層面，人民可能直接出場，行使自我管理的權(quán)利。也就是說，在聯(lián)邦和州的范圍之外，人民保留了一塊直接參與公共治理的領(lǐng)域，自治意味著自我管理，庫雷規(guī)則隱含了這樣的理念：在地方的治理中，人民有可能出場直接自我管理有關(guān)公共事務(wù)。

三、現(xiàn)實的注解：民治政府

無論是宗教觀念、建國理念還是憲法論證，最終都需要到現(xiàn)實中尋找注解。自治的政治哲學在美國公共生活的治理中，主要體現(xiàn)在地方政府的治理中。依據(jù)美國政府普查報告，【25】美國目前的地方政府組織主要包括五種形式：郡【26】、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、教育特區(qū)和其他特別區(qū)。【27】各級地方政府之間沒有行政隸屬關(guān)系，區(qū)別只是管轄范圍上的區(qū)別，郡政府的管轄范圍一般超出單個市的管轄范圍，郡下面會有多個市或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，郡對于市政府或者是鎮(zhèn)政府事務(wù)沒有管轄權(quán)，只負責落實一些聯(lián)邦或者是州事務(wù)，這里沒有自治權(quán)可言。另外，處于郡管轄范圍內(nèi)，但不屬于任何的市或者是鎮(zhèn)管轄范圍地區(qū)的公共服務(wù)由郡政府管轄，正是在這個層面上，郡具有了地方自治的內(nèi)涵。與市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相平行的是教育特區(qū)和其他特別區(qū)，特別區(qū)實際就是一個承擔特定政府職能的地區(qū)政府組織，如教育、城市水電供給等職能。除郡承擔落實聯(lián)邦或者州的政策事務(wù)之外，以上各類地方政府在其權(quán)限范圍內(nèi)享有廣泛的自治權(quán)。

以往在解讀聯(lián)邦制、進而解讀自治時，無論是政治學還是法學的觀察都認為自治的特征在于排他的管理權(quán)，依據(jù)地方、成員州和中央政府間對最高權(quán)（主權(quán)）的劃分，每一方對其自身范圍內(nèi)的事務(wù)都有最后的發(fā)言權(quán)，是一種政府官僚體系內(nèi)部的分權(quán)。威廉·賴克在《聯(lián)邦制》一書中明確將其表述如下：一部憲法是聯(lián)邦制的，如果（1）兩個層級的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（2）每個層級政府都至少有一個自治區(qū)域；（3）每個政府在其自己領(lǐng)域內(nèi)的自治都有某種保證。【28】地方自治意味在在屬于地方的事權(quán)上，地方享有排他的管理權(quán)。托克維爾在談?wù)摗凹瘷?quán)”這個概念的時候，就談到了美國在這個問題上給他的啟示。【29】托克維爾認為，有兩種性質(zhì)非常不同的集權(quán)，在諸如全國性法律的制定和本國與外國的關(guān)系問題，與全國各地都有利害關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中于一個人或者一個中心的做法叫做政府集權(quán)，而把地方的建設(shè)事業(yè)、國內(nèi)某一個特定地區(qū)特有的事項集中起來的叫做行政集權(quán)。他說，他無法設(shè)想，一個國家沒有強大的政府集權(quán)會生存下去，尤其是會繁榮富強。但是，行政集權(quán)則未必，行政集權(quán)長于保守、短于創(chuàng)新，中央層級的政府無力了解一個大國生活在每一個社會角落的生活細節(jié)，集權(quán)治理很有可能是徒勞無益地損耗精力，從而引入了行政分權(quán)的治理機制，公共行政的權(quán)限劃分采取自下而上的多中心邏輯。因此，在理解美國地方自治，進而理解其聯(lián)邦制時，主流的觀念是依據(jù)公共行政的理念將其視為是一種行政分權(quán)，或者說行政權(quán)力的去中央化。但是，關(guān)照當下的美國地方自治實踐，除了彰顯事權(quán)劃分上的理性邏輯——將公共行政事務(wù)交由那些最靠近供給需求的地方性知識的組織去完成，只有產(chǎn)生了超出小的公共行政部門管轄范圍的具有行政復(fù)效性的事務(wù)才交給更高層次的政府處理，必要的領(lǐng)域，可以鼓勵不同層次政府或者是社會組織的重疊性管轄，通過競爭提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，除此之外，美國的地方自治還有更深層次的政治邏輯和法治邏輯。

除了政府內(nèi)部的職權(quán)劃分，其公共行政的運行中還有一種公民身份邏輯——在行政事務(wù)上，個人努力與社會結(jié)合，常會完成最強大的行政當局所完不成的工作，這種意志的自由聯(lián)合，能夠在人民中間找到真正的強大力量，這種力量是愛國主義和凝聚力得以產(chǎn)生的根源。判斷一個州是采用了地方自治規(guī)則還是采用了狄龍規(guī)則，最為明顯的區(qū)別在于，是否認可地方享有自主制定地方憲章的權(quán)力。采用狄龍規(guī)則的州認為，地方不得自主制定地方憲章確定地方政府組織形式，而必須依照州法的一般性規(guī)定，創(chuàng)建地方政府組織。采用地方自治規(guī)則的州則認為，在不違背州法一般性規(guī)定的前提下，地方能夠自主通過其公民起草地方憲章，選擇適合地方的政府組織形式，規(guī)定相關(guān)地方事務(wù)的治理模式。制定和通過了地方憲章的市被稱為憲章市，依據(jù)州的一般性立法所建立的地方政府被稱為一般市。即使屬于一般市，它的合并和邊界更改都需要獲得境內(nèi)多數(shù)居民的同意。在美國的地方自治中，一個最為核心的原則就是公民參與制度的落實，除了設(shè)定確實有效的選舉制度確保公民對于地方官員的選擇和制約，還確立了相關(guān)的程序和實體權(quán)利，確保地方事務(wù)管理對于公民的開放性，使其能夠有效地參與到地方公共事務(wù)的管理中。目前美國的地方自治過程中，確保公民參與公共治理的程序主要有：地方議會會議的參與權(quán)；地方議會設(shè)立的咨詢委員會會議的參與權(quán)；相關(guān)民間社區(qū)組織的參與權(quán)。【30】

通過對美國地方自治實踐的探索，看到了除卻傳統(tǒng)對自治的解讀——自治政府在其管轄范圍內(nèi)一種排他的統(tǒng)治權(quán)之外的更深層次的內(nèi)涵。美國地方自治中的自治，實質(zhì)上彰顯的是人民對公共統(tǒng)治權(quán)力的保有和直接行使。盡管直接民主在現(xiàn)代治理中，很大程度上是停留在古希臘城邦的童話，現(xiàn)代國家建立之后，人民多數(shù)通過授權(quán)將治理的權(quán)力授予了國家。但是，美國基于其宗教傳統(tǒng)，建國哲學及其政治實踐中對于人民自我管理能力的信任，并沒有放棄在聯(lián)邦、州和人民之間分享統(tǒng)治權(quán)的嘗試，不僅要求人民是最終的主權(quán)享有者，更要求人民直接地、真實地參與到公共權(quán)力的行使中，“自治”強調(diào)人民對國家權(quán)力的保有，強調(diào)公共行政的治理中人民的出場。

四、大國治理與公民身份

通過對北美移民的宗教傳統(tǒng)、建國哲學以及美國政治實踐的追溯，發(fā)現(xiàn)了在傳統(tǒng)的自治理解之外被遮蔽的政治理性和法治邏輯。地方自治的法治邏輯不僅僅意味著地方政府相對于中央政府或者其上級政府在地方自治事務(wù)范圍內(nèi)具有自主決策權(quán)，更重要的是，美國人跳出了對人類社會秩序的思考還局限于國家或者是政府為核心的傳統(tǒng)限制，開始用其他的方式去思考，思考我們與他人的關(guān)系，思考如何依靠自身的道德勇氣和理性力量創(chuàng)造所欲的良善生活。美國人相信，民主社會中的人民，應(yīng)該而且有能力創(chuàng)造自己的社會和政治現(xiàn)實。美國地方自治是這樣一種制度，在該制度中努力促成的是在某種重要的意義上人民“統(tǒng)治”的可能性，并避免“政府”在所有領(lǐng)域完全有效統(tǒng)治的假想。在這種關(guān)系格局中，公民能夠被依賴管理他們自己的事務(wù)，通過自愿結(jié)社構(gòu)建社會和經(jīng)濟關(guān)系，治理，成為一個與公民身份緊密相關(guān)的概念。當個人對人類社會秩序的思考還完全局限于對“國家”或“政府”的依賴，就無法發(fā)掘這些思想，個人必須開啟心智之門，用其他方式思考自身，思考我們與他人的關(guān)系，以及個人如何能夠在他們的社會中建構(gòu)由規(guī)則治理的關(guān)系模式。對于當下中國的行政法治建設(shè)、善治治理而言，對于“自治”概念在美國語境中的復(fù)歸，無論是觀念的反思還是治理中現(xiàn)實困境的直面，都有所助益。

（一）治理的邏輯——技術(shù)官僚還是民主治理

事實上，將美國地方自治的概念理解為中央與地方的行政分權(quán)，這是一種依靠技術(shù)官僚的治理邏輯，而將人民的直接出場納入到自治內(nèi)涵中，是民主治理的邏輯。伴隨著風險社會的到來所帶來的技術(shù)官僚理性認知的困境，官僚機構(gòu)臃腫所伴生的信息不暢、政令不通、靈活應(yīng)變性不強，權(quán)力制約等問題，民主治理似乎再次綻放出當年古希臘城邦的特有光芒，彌補了僅僅依靠技術(shù)官僚所帶來的種種治理困境。顯然，今天的治理邏輯中，僅僅秉持官僚型組織替代前官僚組織的樂觀已經(jīng)不夠，【31】面對風險時代經(jīng)驗與倫理并存的復(fù)雜治理問題，如何在治理中保持技術(shù)官僚主導(dǎo)的精英治理與民主治理的張力，是追求善治過程中無法越過的政治理性和法治邏輯。

如果在行政法治中，能夠關(guān)注“人民”在治理中的出場，將這樣的“自下而上”的權(quán)力構(gòu)建邏輯和對“人民出場”的關(guān)注納入，無論是在具體的權(quán)限劃分還是具體的權(quán)力行使的法治化實踐中都有所啟發(fā)。如果在地方治理中排斥了公民的作用，必然降低了行政職業(yè)者的專業(yè)技能，弱化了立法者的政治合法性，解決這一困境的出路就是思考在何種限度內(nèi)重新復(fù)歸民主的準則，在公共政策過程中確立公民積極參與的包容性準則。公民參與治理將極大地促進人們對當代政府角色的理解，也促進人們了解政策發(fā)展的復(fù)雜性、多樣化利益間達成共識的困難性以及公共行政管理者工作的本質(zhì)，從而促成政府與民眾之間的相互諒解。【32】

2015年《中華人民共和國立法法》的修改，賦予了除省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規(guī)的權(quán)力。這引來了地方立法權(quán)擴大會導(dǎo)致地方利益泛濫的擔憂，但事實上，從公共管理的有效性角度考量，地方應(yīng)該擁有“因地制宜”和充分利用本身地方性知識進行有效立法的權(quán)限，不能因為擔憂地方濫權(quán)就從根源上拒絕地方應(yīng)該享有的權(quán)力，因噎廢食，真正的問題在于“如何在賦權(quán)之后有效地控制權(quán)力？”事實上，如果在其中注入對于“人民出場”的關(guān)注，那么就會發(fā)現(xiàn)，除了自上而下的立法審查之外，如何通過人民對于立法的有效參與從而防止地方濫用立法權(quán)是解決問題的有效路徑之一。總之，對于權(quán)力最有效的制約和引導(dǎo)，行政法治真正要借助的力量不僅在權(quán)力內(nèi)部，也存在于民間，存在于人民當中。

（二）大國之城的治理——公民與城市的性格

城市治理是大國治理中的重中之重。一個真正有魅力的城市，一定是有個性的城市。城市治理中的一個很重要的視角是找到這個城市的性格，正如個體只有順應(yīng)了自己的自然天性才可能有所作為，城市發(fā)展也必須找到城市性格，因地制宜，城市才可能有效運轉(zhuǎn)，散發(fā)其應(yīng)有的活力。城市的吸引力不在于高樓大廈，而在于它所展現(xiàn)出來的生活的無限可能，從而能夠安放不同個體的自由訴求。對于自由最好的詮釋和回應(yīng)就在于，通過城市的多樣性，賦予了生活于期間的個體選擇的權(quán)利，而不是在千篇一律的城市模樣中磨損自由。一個城市自身活力的發(fā)掘，一定不是單一的政府決策可以實現(xiàn)的，這種活力就來自于生活于這個城市中的人們。自治理性的注入事實上是對一個城市性格的認可和尊重，他們對城市面貌的主動發(fā)掘與塑造，是城市性格得以生成的根本源頭所在。在一個有活力的城市民主治理中，城里的人塑造了城市，城市成就了城里的人。

“法治統(tǒng)一”這個基于近現(xiàn)代歐洲“小國”法治經(jīng)驗而發(fā)生的現(xiàn)代法治意識形態(tài)，不時會妨礙中國這樣的一個大國在面對地方性知識呈現(xiàn)多元性的現(xiàn)實時，立法和執(zhí)法實踐向各地實際法律需求的回應(yīng)能力。其實，每一個城市所享有的優(yōu)勢資源是不一樣的，當?shù)孛癖妼参锲返钠檬遣灰粯拥摹Ｒ虼?，城市發(fā)展戰(zhàn)略和公共產(chǎn)品供給政策的差異需求偏好可以通過賦予地方公共行政治理范疇內(nèi)一定的自主權(quán)來實現(xiàn)，更可以通過發(fā)掘地方治理中的公民身份來實現(xiàn)。

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