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作者：Matthias Goebel
按照中國現(xiàn)行制度，懲戒程序由公務員任命機關以及（針對行政機關公務員）監(jiān)察機關獨立進行。人民法院對此沒有任何影響，因為按照《行政訴訟法》第12條第3項，懲戒處分決定被明確排除在人民法院受案范圍之外。而在德國，行政法院不但對懲戒程序后續(xù)的救濟制度具有重大影響，針對部分較為嚴厲的懲戒措施（即降級、解除公務員關系），甚至只有行政法院方有資格采取此類措施。機關的權限限于提起懲戒訴訟（Disziplinarklage），并向行政法院提出該措施的申請。另外，行政法院也是公務員在懲戒程序中的主要救濟機關。在下面，本文將探討德國行政法院在懲戒程序中的上述雙重角色。 一、德國行政法院組織與成員 在德國，懲戒案件交由行政法院中設立的懲戒庭（Disziplinarkammer）或懲戒院（Disziplinarsenat）審理。懲戒訴訟共為三審：[1]第一審在于各中大型城市中設立的行政法院（Verwaltungsgericht）中的懲戒庭審理；上訴審在于各州高級行政法院（Oberverwaltungsgericht或Verwaltungsgerichtshof）設立的懲戒院（Disziplinarsenat）審理；第三審在聯(lián)邦行政法院，懲戒院進行審判，第三審的審理范圍限于法律問題，不再調查懲戒案件中的具體事實。包括聯(lián)邦行政法院在內，全德國行政法院系統(tǒng)共計44個法院，1個聯(lián)邦行政法院，15個高級行政法院，28個行政法院。 2003年12月前，德國聯(lián)邦法院系統(tǒng)中另外設有專門的聯(lián)邦懲戒法院（Bundesdisziplinargericht），此法院專門審理聯(lián)邦公務員的懲戒案件。當時，對于聯(lián)邦公務員，懲戒訴訟只經(jīng)過兩次審理：針對聯(lián)邦懲戒法院作出判決的上訴申請直接由聯(lián)邦行政法院終審審理。為了避免懲戒案件的特殊處理，德國立法者取消了聯(lián)邦懲戒法院并將其職責并入了行政法院系統(tǒng)。目前，公務員居住地管轄的行政法院受理一切懲戒訴訟案件。 懲戒庭的組成人員與行政法院的其他法庭不一樣。每個懲戒法庭由3名本行政法院職業(yè)法官（Berufsrichter）以及2名公務員作為“義務法官”（ehrenamtliche Richter）組成。根據(jù)德國《行政訴訟法》第19條，義務法官在審理案件中的職能（尤其是采取決定的投票權）與職業(yè)法官完全一樣。他們的任期為5年（《行政訴訟法》第20條），在擔任義務法官的同時，此類公務員繼續(xù)擔任原有的職務，故義務法官作為一種所謂“副職務”（Nebenamt）。擔_任義務法官的條件是，該公務員為終身任命的公務員（而非試用期中公務員等）。[2]對義務法官的選舉任命制度由各州針對自己的行政法院單獨確定。大多數(shù)州采取了《行政訴訟法》第26條中的選舉制度，即每年由一個共9個成員組成的選舉委員會選舉確定新的一批義務法官。選舉后，在每年的年初該行政法院的院長委員會確定義務法官參加訴訟的順序，故每次懲戒訴訟中所用的義務法官根據(jù)訴訟的案件編號提前確定，所以無論對機關還是涉案公務員都不存在“挑選”義務法官的可能。[3]另外也有兩個州實行了抽簽制度：每次訴訟從本管轄區(qū)所有具有擔任義務法官資格的公務員中通過抽簽方式確定。[4]一經(jīng)提名，公務員有義務履行義務法官職責，無正當理由不可拒絕擔任。[5] 根據(jù)《聯(lián)邦懲戒法》第30條，下列公務員不可擔任義務法官：懲戒訴訟所涉行為的受害人；涉案公務員或受害人的近親；在機關內部懲戒程序中擔任過辦案人員、證人、專家等角色的公務員；在因為同樣行為所提起的刑事訴訟中擔任過義務法官、證人、專家等角色的公務員；公務員曾經(jīng)或現(xiàn)任的上司；涉案公務員現(xiàn)任機關所有其他公務員。如果被排除的公務員被抽簽到或按年初確定的順序輪到此人擔任該案件義務法官，行政法院進行重新抽簽或通知名單上的下一名公務員。這樣可以保證決定懲戒訴訟的人員從中立第三方的角度對該案件進行審理。 高級行政法院懲戒院的組成人員與行政法院懲戒庭相同。只有聯(lián)邦行政法院懲戒院的組成人員不包括義務法官，而由聯(lián)邦行政法院的5名聯(lián)邦法官組成。 二、作為懲戒機關的行政法院 如上所述，行政法院針對部分較嚴厲的處分（如降級、解除公務員關系）有唯一的決定權。按照德國《聯(lián)邦懲戒法》第60條，此種行政訴訟被名為“懲戒訴訟”，行政法院的在此的角色是懲戒機關，而不是救濟機關。懲戒訴訟以德意志聯(lián)邦共和國的名義由具有相應權限的公務員上司提起。受理法院為涉案公務員居住地管轄的行政法院。懲戒訴訟提起后，行政法院安排常規(guī)的開庭程序。 開庭的程序與其他行政訴訟一致，即由《行政訴訟法》第95-106條管理。被告公務員以及由機關派出的、具有相應授權的原告代表均有義務參加。開庭程序對公眾開放。雖然機關內部的程序（主要考慮到涉案公務員的隱私權）適用嚴格保密原則，但按照《法院組織法》第169條，德國法院包括刑事、民事和行政訴訟的開庭程序一律對公眾開放。法院的判決書是以人民的名義下達的（“Im Namen desVolkes”），故按照德國的司法慣例，公眾有權利通過參與對法院的決定進行監(jiān)督。 開庭時，法院必須自行取證。法院無須也不可以依賴于機關起訴書或機關提供的懲戒檔案中的調查報告、聽證記錄等材料。與民事訴訟不同，懲戒訴訟中的法院實行主動取證原則，就算公務員拒絕自我申辯，法院有義務主動調查一切與案件相關的證據(jù)，包括對公務員有利的情形。法院取證義務相當于機關內部程序中的中立原則。公務員就算完全不配合訴訟，也不會由于這種消極的態(tài)度而受到不良后果。只有在公務員確實存在服務過錯（《聯(lián)邦懲戒法》術語Dienstvergehen的字面翻譯，意為違紀行為），并且有足夠的證據(jù)證明該服務過錯的情況下，行政法院才可能判處相應的懲戒措施。開庭后，懲戒庭成員根據(jù)取證結果下達判決。判決書有以下三種可能內容：第一，行政法院認定不存在或未證明相應服務過錯，即駁回訴訟；第二，行政法院認定存在服務過錯，但嚴重性不至于采取解除公務員關系或降級措施，即判處其他懲戒措施；第三，行政法院認定存在服務過錯，并且嚴重性足以采取解除公務員關系或降級措施，即判處相應懲戒措施。判決書應送達給機關以及公務員。如果判決書內容屬于上述第2、3項之類，公務員存在相應的救濟措施，詳見下文。 三、作為懲戒救濟機關的行政法院按 照德國現(xiàn)行的制度，公務員針對懲戒決定存在以下幾種救濟途徑：第一，復核（Widerspruch）；第二，撤銷之訴（Anfechtungsklage）；第三，上訴、上告（Berufung、Revision）；第四，再審理（Wiederaufnahme）。按照德國《基本法》第19條第4款的規(guī)定，德國實行司法最終原則，所以所有懲戒決定到最后面臨行政法院的審查，故除上述第1項措施外，其他救濟措施全部都以行政法院為救濟機關。 ?。ㄒ唬秃耸切姓V訟前置的唯一機關內部的救濟途徑 在提起撤銷之訴之前，公務員必須提起復核。否則撤銷之訴中，行政法院必須否決訴訟的適法性，此規(guī)定旨在減少行政法院的工作量。決定復核申請的機關為本系統(tǒng)最高負責人，即本系統(tǒng)所屬聯(lián)邦部的聯(lián)邦部長。如果作出原懲戒決定的負責人已經(jīng)是聯(lián)邦部長則不進行復核。此種情況下，復核制度沒有任何意義：同一名負責人重新“反省”自己的決定在行政實踐中被證明不會導致原決定的更改。故在此種情況下，公務員可直接提起撤銷之訴。 ?。ǘ┕珓諉T在被送達拒絕決定后有權向其居住地管轄的行政法院提起撤銷之訴 撤銷之訴需要具有“適法性”（Zulaessigkeit）以及“理由”（Begruendetheit），原告人方能勝訴。行政法院首先審理撤銷之訴的適法性，如果該法院否決適法性，不審理懲戒決定的合法性與合理性。適法性的條件如下。1.原告資格。根?_嚃X_據(jù)《行政訴訟法》第42條規(guī)定，在撤銷之訴中，原告資格的前提是原告人是負面行政行為的相對人（Adressateines belastenden Verwaltungsaktes）。這邊值得注意的是，根據(jù)《行政訴訟法》第44a條的規(guī)定，臨時性的程序安排不屬于行政行為范圍，故針對公務員取證申請的駁回等決定不能單獨提起撤銷之訴。2.復核失敗。原告公務員需要按時提起復核申請并被送達拒絕決定或不完全排除服務過錯的救濟決定方可提起撤銷之訴。如果公務員逾期未提起復核，后續(xù)的救濟途徑一律不具有適法性。另外，機關如果在提起復核申請后3個月以內仍未作出決定，公務員有權利直接提起撤銷之訴。3.期限。和復核申請一樣，提起訴訟的期限為1個月，但如果終結決定未包含對復核權的正式提醒（“Rechtsbehelfsbelehrung”），此期限自動延長至1年。在行政法院內部，懲戒法相關的撤銷之訴如同懲戒訴訟一樣，由該行政法院的懲戒庭審理。 在審理撤銷之訴有無“理由”（Begruendetheit）的時候，懲戒庭首先審查機關的懲戒決定是否合法。行政法院適用的依據(jù)與機關一致，即合法的終結決定必須基于以下事實：1.公務員違背了服務義務；2.公務員存在相應的法律責任，即服務過錯是故意行為或過失造成的；3.不存在正當理由（Rechtfertigungsgrund）或減免罪責理由（Entschuldigungsgrund）。 如果上述條件全部被滿足的話，機關針對是否應該采取懲戒措施并且應采取何種懲戒措施的問題存在裁量空間（Ermessen）。一般來說，針對裁量權機關的最終解釋權為常例，而法院審查權為特例，即法院只有在行政行為明顯違法等特殊情形下方有權利撤銷該行政行為。 但與此相反，《聯(lián)邦懲戒法》第60條第3款針對懲戒制度進行了特殊的安排。法院在懲戒案件中同樣有審查機關懲戒決定是否合理（Zweckmaessigkeit）的義務。換言之，懲戒庭對懲戒案件的內容進行全面的評估，并以自己的判決代替機關上司的決定。在懲戒案件中，行政法院自己存在裁量權，機關的意見對其沒有任何的約束力。[6] 如在下面案例中，德國聯(lián)邦信息局公務員X在與同事的民事訴訟中未經(jīng)允許提交部分機關內部資料。根據(jù)該機關的特殊規(guī)定，所有內部資料均被視為保密，對外透露之前應事先取得相關領導的批準。經(jīng)懲戒程序，聯(lián)邦信息局長對X采取罰款措施，相應的復核申請被駁回。經(jīng)查，聯(lián)邦行政法院認為該案件事實無誤，懲戒決定合法，但由于提交資料中未涉及任何敏感信息，決定更改機關決定并對X采取警告措施。[7]這種安排在德國民事、刑事以及行政訴訟中獨一無二。其原因在于懲戒庭的組成人員：除了職業(yè)法官，該庭也包括公務員代表。基于行政法院對案件全面調查的結果以及義務法官的判斷，懲戒庭被德國立法者認為存在與機關上司同樣的評估能力。與上司不同，懲戒庭成員與公務員及其機關沒有任何關系，所以他們的判斷被認為在客觀性以及中立性方面比起機關上司存在一定優(yōu)勢。 ?。ㄈC關或公務員對一審判決不服可提起上訴、上告 上訴申請由一審行政法院之上的高級行政法院受理。該法院設有懲戒院。懲戒院和懲戒庭一樣，由3名職業(yè)法官以及2名公務員義務法官組成。懲戒院與懲戒庭的審查標準完全一樣。上訴申請同樣需要存在適法性以及理由方能勝訴，而懲戒院同樣有權利以自己的合理性判斷代替機關以及下級法院的判斷。但公務員提起的上訴申請，高級行政法院不允許采取更嚴厲的處分。[8] 上訴階段，法院的審理存在以下三種特點。1.律師代表義務。為了提高高級法院的工作效率以及節(jié)省審案時間，當事人有義務聘請律師并授權他或她在高級行政法院訴訟中代表自己的利益。2.法院放棄事實調查權。根據(jù)《聯(lián)邦懲戒法》第65條第4款，高級行政法院有權但無義務重新進行調查取證。到了第二審涉案事實已經(jīng)經(jīng)過兩次的全面調查（第一次在機關內部程序，第二次在行政法院審案過程中）。高級行政法院有權依賴于兩次調查取證的部分或全部結果。如果當事人針對兩次調查中的部分程序環(huán)節(jié)提出了異議，高級行政法院可以予以選擇性審查，但無需重復其他程序環(huán)節(jié)。此規(guī)定旨在減少高級（行政）法院的工作量以及提高審案速度。[9]3.受案許可。啟動復核、一審訴訟程序的唯一前提是按時提起的、符合相應條件的申請。但到了上訴階段，立法者對進一步救濟途徑提出了更高的要求。上訴申請的適法性需要行政法院或高級行政法院作出“受案許可”（Zulassung）。根據(jù)《行政訴訟法》第124條第2款，高級行政法院或者行政法院只有在下列情況下予以受案許可：①一審判決合法性存在重大疑問；②案件包含事實或法律方面的重大難點；③案件存在根本性意義（grundsaetzliche Bedeutung）；④行政法院的判決與高級法院的判例不一致（包括各高級行政法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦憲法法院等）；⑤程序中有可能導致錯判的核心瑕疵。 當事人不服二審判決可提起上告。上告由聯(lián)邦行政法院審理。上告階段，聯(lián)邦行政法院只對案件中的法律問題予以審查。上告的適法性前提是高級行政法院作出的受案許可。只有少量的案件獲得該許可。高級行政法院未作出上告受案許可，當事人一個月內有權向聯(lián)邦行政法院提起未許可訴愿（Nichtzulassungsbeschwerde）。聯(lián)邦行政法院經(jīng)審查認為未許可訴愿適法有理，予以批準并組織開庭審理案件中法律問題。如果該法院認為不存在上告許可的理由，予以駁回，下級法院的判決立即生效。 （四）第三審（上告）結束后，判決書中指定的懲戒措施發(fā)生最終效力（Bestandskraft） 未獲上訴（告）許可的第一、二審判決或逾期未提起進一步救濟申請的復核決定同樣具有最終效力。獲得最終效力的懲戒決定方可執(zhí)行。在個別極為特殊的案件（如原判決基于偽證或偽造的文件）公務員仍可提起再審（Wiederaufnahme）并以此突破最終效力。 四、德國制度對中國的幾點啟發(fā) 由于中國公務員制度在范圍、規(guī)模、歷史發(fā)展等領域與德國存在一定區(qū)別，德國的上述規(guī)定無法一對一套上中國現(xiàn)有的制度。但筆者認為，在以下幾方面德國的行政法院制度仍然具有一定的參考價值。 （一）公務員救濟措施的效率與可操作性。法院是否參與懲戒程序，以什么角色來參與該程序屬基本制度選擇。按照目前中國的法律安排，人民法院的受案范圍不包括公務員懲戒方面的行政行為。但無論懲戒救濟方面的職責由法院還是其他機關承擔，都應該保證救濟措施的效率以及對被懲戒公務員的可操作性。按照中國目前的制度，例如按照《公務員申訴規(guī)定》第28條，如果事實清楚，但處理明顯不當時，申訴受理機關按照管理權限責令原處理機關變更或者直接變更原人事處理?？梢娖渑c德國行政法院的權限不同，申訴受理機關不能以自己的判斷完全代替原處理機關的意見。只有在存在明顯處理缺陷的情況下，申訴受理機關才有權限予以更改。換句話，對小范圍的“處理不當”情形，目前不存在有效的救濟途徑。由于“小范圍”的處理錯誤同樣會對被懲戒公務員帶來負面影響，此種安排值得商榷。另外，在事實不清楚的情況下，申訴受理機關可以責令原處理機關重新處理，即重新啟動機關內部懲戒程序。而在德國，程序只能一步一步往上進展，不存在公務員又“被退回一級”的可能。申訴受理機關如作出此種決定，原處理機關的決定是否停止執(zhí)行？中國《公務員申訴規(guī)定》對此未作出明確規(guī)定。這樣以來，被懲戒公務員在兩個機關之間來回提出救濟申請，對程序的效率產生極大負面影響。另外，通常來說，與原處理機關同級的公務員主管部門作為申訴受理機關，作為平級部門，申訴受理機關是否很方便“責令”原處理機關作出某種行為值得懷疑。為了避免上述問題，應考慮賦予申訴受理機關與德國行政法院一樣的自行執(zhí)行救濟決定的能力與相應的機制。 （二）懲戒程序的客觀性、中立性。與此同時，在現(xiàn)行中國制度下程序的客觀性、中立性以及處分決定的正確性面臨一定挑戰(zhàn)。例如，中國《公務員申訴規(guī)定》第25條規(guī)定，“受理機關對涉及公務員申訴、再申訴事項，有權進行調查?！笨梢姡暝V受理機關有權利但無義務進行再次調查。而在德國，一審行政法院有義務主動調查一切與懲戒案件有關的事實，其不能依賴于機關所提供的信息。尤其考慮到中國不存在法院審查權的特殊制度環(huán)境，救濟程序中至少應該有一個必須由第三方對初次調查的程序與結果進行核查的環(huán)節(jié)。另外，按照中國目前的懲戒程序安排，公務員沒有查閱檔案的權利，也沒有委托律師的權利。這樣一來，如果公務員所在機關在初次程序中違背《公務員法》等相關法律法規(guī)對懲戒程序方面的規(guī)定，被懲戒公務員有可能完全無法發(fā)現(xiàn)。如果申訴受理機關不進行重新調查，取證等程序方面的問題很容易被忽略，導致《公務員法》等法律法規(guī)針對程序的規(guī)定難以落實。另外，無論申訴機關是法院還是行政（監(jiān)察）機關，都應該保證決定者的中立性。按照中國目前申訴制度，申訴申請由公務員申訴公正委員會進行受理與審理。關于該委員會的組成人員，該條作如下安排：“公務員申訴公正委員會一般由受理機關中相關工作機構的人員組成。必要時，可以吸收其他機關的有關人員參加。公務員申訴公正委員會的組成人數(shù)應當是單數(shù)，主任一般由主管公務員申訴工作的機關負責人或者負責處理公務員申訴的工作機構負責人擔任。”組織專門的委員會來審理申訴案件對提高程序中立性與客觀性原則上存在正面作用。但從細節(jié)來看，目前的制度安排存在明顯缺陷。第一，公正委員會受理和審理案件，但最后的決定仍然由申訴受理機關負責人作出，公正委員會只能提出“明確的審理意見”。換言之，委員會基于事實調查等工作作出的決定無法律效力。第二，公正委員會的成員一般為申訴受理機關公務員。何謂“必要時”，即什么時候可以或必須吸收其他機關的有關人員參加，本規(guī)定未明確。 另外，誰決定是否吸收外部人員，按什么程序來決定吸收具體那些人，同樣未明確。如此一來，機關可以根據(jù)具體案情“挑選”審理人員，而此種安排與法治原則完全對峙。可見，目前制度安排對于提高程序客觀性、中立性的作用十分有限。 為了提高中立性，可考慮參照德國“義務法官”制度。針對部分情節(jié)較重，可能給予處分為“撤職”以上措施的案件中，懲戒的初次程序或申訴程序可以交予臨時通過抽簽確定的、由機關外部公務員組成的“懲戒委員會”來決定。機關外部公務員與任命機關領導成員不存在領導和下屬的關系，所以他們可以類似于懲戒訴訟中的行政法院從第三方角度對案件內容進行客觀的判斷。由于該委員會成員均為公務員，在敏感案件中不影響保密。該委員會的相應行政工作，例如成員抽簽、組織開庭等事宜可以統(tǒng)一由監(jiān)察部門管理。這樣一方面可以大幅度提高懲戒程序的客觀性以及對公務員的權利保障，另一方面也可以適應中國的公務員人事管理傳統(tǒng)，即內部管理原則與人民法院的相應受案范圍限制。 【注釋與參考文獻】
[1]Ebert, Das neue Disziplinarrecht, Leitfadenfuer den oeffentlichen Dienst, Stuttgart, Moll,2008, p.91.除了上述訴訟體制之外，公務員仍有權利向聯(lián)邦憲法法院提起憲法訴訟。 [2]Mayer, Beteiligung der Beamtenbeisitzer in Disziplinarverfahren”, Zeitschrift fuer Beamtenrecht,1990，p.388. [3]Urbanwittkowski,BDG Bundesdisziplinargesetz Kommentar,Wiesbaden, Beck,2011, pp.360－363. [4]此程序在Saarland州與Schleswig－Holstein州實行，同上注, p.364。 [5]Weigert, Verweigerung des ehrenamtlichen Richterdienstes aus Religions- oder Gewissensgruenden,Bayerische Verwaltungsblaetter,1988, pp.747-749. [6]聯(lián)邦議會文件BT-Drucksachen第14屆第4659號,p.49,載http://drucksachen./drucksachen/index.php,2013年12月30日訪問。 [7]聯(lián)邦行政法院決定，BVerwG 2 A 4.04，http://www./entscheidungen/entscheidung.php?ent=151205U2A4.04.0,2013年12月30日訪問。 [8]同上注。 [9]聯(lián)邦議會文件BT-Drucksachen第14屆第4659號，p.50,（http://drucksachen./drucksachen/index.php,2013年12月30日訪問。全德國共有15個高級行政法院，各設一個懲戒院?？梢?，該系統(tǒng)一年能夠完成的受案量非常有限，故立法者把它的工作重點集中于案件的事實或法律難題。 |
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