【一、旅游主體功能區(qū)的概念】

“主體功能區(qū)”是國家“十二五”規(guī)劃提出的區(qū)域發(fā)展概念，是指將特定區(qū)域確定為特定主體功能類型的一種國土空間單元。主體功能區(qū)可以劃分為不同的類型，比如，按工業(yè)化和城市化開發(fā)的強度主體功能區(qū)可以劃分為不同的類型，比如，按工業(yè)化和城市化開發(fā)的強度劃分，可劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域，這也是目前對“主體功能區(qū)”的主要理解。按開發(fā)內(nèi)容劃分，則可分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等。按產(chǎn)業(yè)作用劃分，主體功能區(qū)也可以分為不同的主體產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。

以此類推，“旅游主體功能區(qū)”即是從產(chǎn)業(yè)定位的角度，以特定的行政區(qū)劃為范圍，選擇旅游業(yè)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)首要產(chǎn)業(yè)的國土空間單元。在該區(qū)域內(nèi)，各行各業(yè)都服務(wù)于或因應(yīng)于旅游業(yè)發(fā)展需要，以旅游業(yè)為引領(lǐng)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

【二、旅游主體功能區(qū)的設(shè)立條件】

一是區(qū)域內(nèi)旅游資源豐富且稟賦較高，在全國、全省范圍內(nèi)有比較優(yōu)勢。比如福建的武夷山、泰寧、連城、屏南等地，是世界遺產(chǎn)地、世界地質(zhì)公園、國家風(fēng)景名勝區(qū)，旅游資源豐富，稟賦價值高，比較優(yōu)勢明顯，旅游發(fā)展也有較好基礎(chǔ)，旅游業(yè)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)擺在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的首位。

二是靠近經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)人口較多的中心城市，有豐富的客源支撐。比如旅游資源稟賦雖然一般，但生態(tài)資源好，鄰近省會城市，是市民周末閑暇出游的首選之地，旅游業(yè)發(fā)展條件良好，應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)擺在首位。隨著高鐵開通，拉近了更多地區(qū)與中心城市的時空距離，為這些地區(qū)優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)創(chuàng)造了條件。

三是區(qū)域內(nèi)工業(yè)等其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件有限，基礎(chǔ)較差，而旅游業(yè)相對更具發(fā)展優(yōu)勢。福建中西部山區(qū)縣市此種情況不少，沿海地區(qū)也有，比如平潭、東山等地，濱海旅游資源豐富，除非偶發(fā)因素，否則沒有其它產(chǎn)業(yè)具有旅游業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢與潛力。

以上條件可以只具備一種，也可以綜合考慮。當(dāng)然，是否作為旅游主體功能區(qū)，最關(guān)鍵的還是取決于當(dāng)?shù)貨Q策者對發(fā)展旅游業(yè)的認(rèn)識與意愿。

需要特別強調(diào)的是，設(shè)立旅游主體功能區(qū)，并非說其它地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展可有可無。其它地區(qū)仍然需要根據(jù)自身資源與條件，將旅游業(yè)擺上應(yīng)有的位置，或作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，或作為補充輔助產(chǎn)業(yè)，因地制宜，推動發(fā)展。

【三、旅游主體功能區(qū)的主要特點】

特點之一，以完整的行政區(qū)劃為旅游功能區(qū)的空間單元。完整的行政區(qū)劃具有統(tǒng)一的行政管轄權(quán)，可以有效統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，提高資源配置效率，避免因區(qū)域分割、體制分割、職能分割產(chǎn)生矛盾，影響旅游業(yè)發(fā)展?？鐓^(qū)域的優(yōu)質(zhì)旅游資源如有必要，則可以通過整合，調(diào)整為一個完整的行政區(qū)劃之后，再作為旅游主體功能區(qū)，以實現(xiàn)旅游業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。比如，福建土樓的永定景區(qū)與南靖景區(qū)是福建旅游走向世界的核心產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)整合為一個獨立的行政區(qū)域，優(yōu)先并集中發(fā)展旅游業(yè)，既有利于土樓旅游的統(tǒng)籌發(fā)展，也有利于土樓資源的統(tǒng)一保護(hù)。

特點之二，以市、縣層級為主。我國的省域面積較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合性較強，現(xiàn)階段多數(shù)省仍以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)則面積較小，旅游資源分布往往不夠完整，發(fā)展旅游業(yè)所能組織動員的要素資源也有限。而市縣區(qū)域既是完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，也更能體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，作為旅游主體功能區(qū)，可以更有效地發(fā)揮作用。然而是否作為旅游主體功能區(qū)，取決于決策者對城市旅游資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、未來發(fā)展等各方面因素做出的準(zhǔn)確分析與判斷。

特點之三，既突出旅游業(yè)，又著眼區(qū)域全方位發(fā)展。與傳統(tǒng)的旅游開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)等單一性旅游功能區(qū)不同，旅游主體功能區(qū)是一個范圍相對更大的以旅游業(yè)為主體的綜合性功能區(qū)域，雖然確立了旅游業(yè)的首要地位，但并不排斥其它產(chǎn)業(yè)功能的發(fā)揮，而是以旅游業(yè)引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。其它產(chǎn)業(yè)只要有利于旅游業(yè)發(fā)展，或者不影響旅游業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)也必須相應(yīng)地統(tǒng)籌發(fā)展，融合發(fā)展。

特點之四，與各類主體功能區(qū)可以交叉。由于旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)面廣，生態(tài)破壞性小，資源利用期長等特性，旅游主體功能區(qū)與優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的四大功能區(qū)域，以及與城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等，均可交叉，互不排斥。旅游主體功能區(qū)并非局限于生態(tài)較好的限制或禁止開發(fā)區(qū)域，只要條件具備，各種類型的功能區(qū)域均可列為旅游主體功能區(qū)。

【四、旅游主體功能區(qū)的意義與作用】

一是有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的創(chuàng)新與探索，突出區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色，避免發(fā)展的盲目性和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。設(shè)立旅游主體功能區(qū)對于其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式創(chuàng)新具有借鑒作用。特別是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級時期，對于推動國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會有效發(fā)展具有積極意義。

二是有利于突出旅游業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域，實現(xiàn)旅游發(fā)展的區(qū)域突破，以免不加區(qū)分，平均發(fā)力，事倍功半，成效不彰。現(xiàn)階段，旅游業(yè)發(fā)展的主要依托是良好的資源和市場條件，不具備優(yōu)勢條件的地方，盲目發(fā)展旅游業(yè)難見成效。因此，旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)突出重點，突破重點，進(jìn)而輻射帶動周邊，實現(xiàn)更大范圍的聯(lián)動發(fā)展。

三是有利于“一張藍(lán)圖繪到底”，克服“唯上思維”和后任否定前任現(xiàn)象，避免區(qū)域發(fā)展定位的隨意與反復(fù)，實現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。實踐證明，一個地方發(fā)展旅游業(yè)，需要相對較長的周期，需要當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)多年多任的持續(xù)努力方可見效。一任領(lǐng)導(dǎo)一個思路，不僅造成區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展難以成功，也影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)其它產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展。這方面雖有成功的經(jīng)驗，但教訓(xùn)更多，今后能否避免也未可知。

四是有利于推動旅游全域化發(fā)展，促進(jìn)旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。旅游全域化是更好地適應(yīng)我國旅游消費需求散客化與自助化、個性化與多樣化、休閑化與高端化的發(fā)展趨勢，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略選擇。旅游主體功能區(qū)以行政區(qū)劃為空間單元，正是旅游全域化戰(zhàn)略實施的有效載體、最佳載體。

【五、支持旅游主體功能區(qū)的政策】

為促進(jìn)旅游主體功能區(qū)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)有針對地制定和實施相關(guān)政策與措施，改變現(xiàn)在的旅游產(chǎn)業(yè)政策(尤其是省級的旅游政策)由于普惠性而缺乏針對性，缺少干貨，難以落實等問題，更好地發(fā)揮政策的集中效應(yīng)。

1.建立有利于促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的工作體制機(jī)制。旅游業(yè)涉及面廣，需要構(gòu)建統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。在旅游主體功能區(qū)內(nèi)可以設(shè)置旅游發(fā)展委員會(或類似機(jī)構(gòu))，實行旅游資源與旅游行業(yè)一體化管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展。

2.根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律特點，建立以旅游業(yè)發(fā)展成效為主要內(nèi)容的績效考核評價機(jī)制。對列入旅游主體功能區(qū)的市縣，不考核GDP，不考核工業(yè)項目，不考核財政收入。重點考核旅游業(yè)增長、就業(yè)增長、生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)等相應(yīng)發(fā)展指標(biāo)。

3.賦予旅游主體功能區(qū)有區(qū)別的財政政策。旅游業(yè)雖然是富民產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)階段，旅游業(yè)的稅收一般不如工業(yè)經(jīng)濟(jì)，因此，有必要加大對旅游主體功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保地方財政的公共開支以及必要的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金，實現(xiàn)公共財政的均等化。各級旅游專項資金也應(yīng)當(dāng)給予重點支持。

4.在旅游主體功能區(qū)內(nèi)實行特殊的用地用林用海政策。相關(guān)指標(biāo)向旅游項目傾斜，適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地。由于旅游項目不同于工業(yè)項目，又往往與生態(tài)保護(hù)相關(guān)聯(lián)，不能一味地強調(diào)單位土地的開發(fā)強度，應(yīng)當(dāng)允許根據(jù)實際采取特殊政策。

5.對旅游主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行差別化的市場準(zhǔn)入政策。鼓勵開發(fā)旅游項目以及有利于旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)項目，禁止或限制開發(fā)不利于旅游業(yè)發(fā)展的項目，構(gòu)建以旅游業(yè)為主體為引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)體系。