緣起

申請人向行政機(jī)關(guān)提出申請行政機(jī)關(guān)向申請人出具《提供材料清單》，一次性告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提交的相應(yīng)材料。申請人認(rèn)為部分材料申請人無法提供，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)出具的《提供材料清單》為其設(shè)置了障礙提起行政訴訟，對于該類清單，是否可訴？是否可以認(rèn)定為中間行為不可訴？

正在同仁們熱議和爭論的時(shí)候，雪中送炭的模范來了！什么？很多年輕人對雪中送炭的故事都比較陌生了？這回，您就敲好了唄。9月30日，最高人民法院送來了“及時(shí)雨”，發(fā)布第14批指導(dǎo)案例，其中最后一個(gè)即總排名第69號指導(dǎo)案例是一個(gè)工傷認(rèn)定行政案件，就是針對行政程序中間行為可訴性的案例。

這是一個(gè)典型的行政程序中間行為提起訴訟的情形，當(dāng)事人對工傷行政部門作出的《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書》提起訴訟。對于這個(gè)中止通知的可訴性問題，法院的裁判理由是這樣的：

被告作出《中止通知》，屬于工傷認(rèn)定程序中的程序性行政行為，如果該行為不涉及終局性問題，對相對人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，相對人提起行政訴訟的，不屬于人民法院受案范圍。但如果該程序性行政行為具有終局性，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為，相對人提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

雖然根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人”。但是，在現(xiàn)實(shí)道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實(shí)無法查清，公安機(jī)關(guān)交通管理部門不能作出交通事故認(rèn)定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人。”就本案而言，峨眉山市公安局交警大隊(duì)就王雷兵因交通事故死亡，依據(jù)所調(diào)查的事故情況，只能依法作出《道路交通事故證明》，而無法作出《交通事故認(rèn)定書》。因此，本案中《道路交通事故證明》已經(jīng)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》就事故作出的結(jié)論，也就是《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款中規(guī)定的工傷認(rèn)定決定需要的“司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論”。除非出現(xiàn)新事實(shí)或者法定理由，否則公安機(jī)關(guān)交通管理部門不會(huì)就本案涉及的交通事故作出其他結(jié)論。而本案被告在第三人申請認(rèn)定工傷時(shí)已經(jīng)提交了相關(guān)《道路交通事故證明》的情況下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起訴之日，被告仍以工傷認(rèn)定處于中止中為由，拒絕恢復(fù)對王雷兵死亡是否屬于工傷的認(rèn)定程序。由此可見，雖然被告作出《中止通知》是工傷認(rèn)定中的一種程序性行為，但該行為將導(dǎo)致原告的合法權(quán)益長期，乃至永久得不到依法救濟(jì)，直接影響了原告的合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且原告也無法通過對相關(guān)實(shí)體性行政行為提起訴訟以獲得救濟(jì)。因此，被告作出《中止通知》，屬于可訴行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

這個(gè)裁判的理由文字比較多，還結(jié)合案情進(jìn)行了深入分析，說理充分透徹，閱讀起來還需要耗費(fèi)點(diǎn)時(shí)間和腦力。為了簡化裁判思路，歸納出更具有規(guī)范性的指導(dǎo)意見，第69號指導(dǎo)案例在裁判理由基礎(chǔ)上，又進(jìn)行了提煉，給出的裁判要旨是這樣的：

當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

焦點(diǎn)

行政程序中間行為的可訴性問題，其實(shí)不僅僅是實(shí)務(wù)領(lǐng)域爭論的熱點(diǎn)，其實(shí)最高法院作為國家最高審判機(jī)關(guān)，也一直在關(guān)注這個(gè)問題，并也在嘗試給出各種回應(yīng)。以筆者的粗淺了解和認(rèn)識，最近幾年以權(quán)威規(guī)范的形式，亮明最高法院的態(tài)度，這應(yīng)當(dāng)是第三回了，看看從中能不能看出啥端倪來。

第一次對這個(gè)問題的明確表態(tài)，是2009年11月9日由最高人民法院審判委員會(huì)第1476次會(huì)議通過、自2010年1月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，該司法解釋第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。

第二次對這個(gè)問題的表態(tài)，是2010年12月13日由最高人民法院審判委員會(huì)第1505次會(huì)議通過、自2011年8月13日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，該司法解釋第二條第（一）項(xiàng)規(guī)定，因申請內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請人作出更改、補(bǔ)充且對申請人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的告知行為，公民、法人或者其他組織對該行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

第三次對這個(gè)問題的表態(tài)，就是這次第69號指導(dǎo)案例了，傳遞的權(quán)威信號是：當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

梳理這三次表態(tài)，不難看出，對待行政程序中間行為，不論是材料補(bǔ)正告知，還是申請內(nèi)容不明確告知，抑或是程序中止通知，最高法院的態(tài)度是：以不可訴為原則，以可訴為例外。再仔細(xì)一看，可訴的標(biāo)準(zhǔn)好像有細(xì)微的差別，第一次表態(tài)與第二次表態(tài)文字表述不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本相同，即：當(dāng)行政程序中間行為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的時(shí)候（包括事實(shí)上終止程序的情形），該中間行為可訴，但第三次表態(tài)，似乎在此基礎(chǔ)上，又有所變化，可訴的標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)榱恕皩ζ錂?quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)”的條件，其中的“且”字句到底意義何在？有何意蘊(yùn)？難道，除了對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響，還需要“救濟(jì)無門”的條件？

梳理

在探討行政程序中間行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)之前，有必要簡要梳理一般原則上的行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)以及中間行為原則上不可訴的背后考量。

行政行為可訴性問題一直是行政訴訟制度運(yùn)行過程中的難點(diǎn)，不同時(shí)期不同司法政策可能會(huì)適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，理論界的探討也是豐富多彩，并沒有統(tǒng)一確定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，作為行政訴訟，被訴的行為有幾項(xiàng)基本的指標(biāo)是必須具備的，理論和實(shí)務(wù)界也有較為統(tǒng)一的認(rèn)識，比如主體標(biāo)準(zhǔn)（行政主體）、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)（行使行政職責(zé)的行為）、法律未禁止標(biāo)準(zhǔn)（法律明確排除司法審查的自然不可訴），等等。還有一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)也是行政訴訟可訴性的內(nèi)在要求，理論和實(shí)踐的認(rèn)識并不一致，且本身也是不斷演變發(fā)展的，就是成熟性標(biāo)準(zhǔn)。成熟性原則起源于美國司法審查所形成的判例，對我國來說可謂是個(gè)舶來品，但對于分析和確定行政行為可訴性是不可或缺的。

所謂成熟性標(biāo)準(zhǔn)，是指行政行為只有發(fā)展到一定的階段，已經(jīng)達(dá)到了“成熟”的程度，才允許司法對其進(jìn)行審查。成熟性標(biāo)準(zhǔn)之所以能成為行政訴訟的一大原則，在域內(nèi)外司法審查實(shí)踐中發(fā)揮深層次的影響作用，不是一般的法律技術(shù)規(guī)則使然，而具有深厚的理論基礎(chǔ)，即司法權(quán)對行政權(quán)的規(guī)制，既要發(fā)揮制衡監(jiān)督的作用，又要秉持司法權(quán)自身謙抑和克制精神，以保證行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)和發(fā)展社會(huì)公共福祉。在美國，按照聯(lián)邦最高法院的解釋，成熟性原則的基本原理是：避免過早裁決，以免法院自身卷入有關(guān)行政政策的爭論之中，同時(shí)也是為了在行政機(jī)關(guān)正式作出行政裁決之前，在原告事實(shí)上感受到這種裁決的效力之前，保護(hù)行政機(jī)關(guān)免受司法干擾。

按王名揚(yáng)教授在其名著《美國行政法》中的理解，成熟性原則的法理主要在于兩個(gè)方面：一是避免法院過早進(jìn)行裁判，陷入抽象的行政政策爭論，法院只能對實(shí)在的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行裁判，在需要裁判的問題出現(xiàn)前，不能預(yù)測未來可能發(fā)生的問題，當(dāng)事人所攻擊的行政行為不能是捉摸不定的、沒有確定的問題。二是保護(hù)行政機(jī)關(guān)在作出最后決定之前，以及行政行為對當(dāng)事人發(fā)生具體影響之前，不受法院干涉，這是行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性所決定的。由此可見，成熟性原則盡管不是我國法律上的法定標(biāo)準(zhǔn)，但卻為我們分析行政行為可訴性提供了內(nèi)在規(guī)律性的標(biāo)準(zhǔn)。

之所以行政程序中間行為原則上不可訴，緣由就在于，不論是補(bǔ)正材料告知，還是更改補(bǔ)充告知，或者是第69號指導(dǎo)案例中的中止通知，都具有如下特性：一是附屬性。盡管這些告知或通知是法定行政行為形式之一種，但與其他行為形式并不具有同質(zhì)性，即這些程序行為不是完全獨(dú)立的行政行為，并不是行政機(jī)關(guān)對相對人的最終意思表示，而只是行政機(jī)關(guān)處理與申請人進(jìn)行溝通過程中的中間行為。二是程序性。一個(gè)完整的依申請行政行為，主要包括申請與受理、調(diào)查與處理、決定并送達(dá)等階段。而這些告知或通知行為處于依申請行政行為的處理程序之中，既可以在受理階段適用，也可以在調(diào)查和處理環(huán)節(jié)適用。從性質(zhì)上說，與行政程序中常用的聽取相對人意見程序相類似，并未對申請人的申請作出最終處理，屬于程序性的溝通與確認(rèn)性質(zhì)，本身一般不會(huì)產(chǎn)生具有確定性的法律規(guī)制效果。三是裁量性?，F(xiàn)代行政的典型特征之一，就是時(shí)時(shí)處處充滿了裁量性，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案情況選擇符合法律目的的履行職責(zé)方式。比如，在政府信息公開中，更改補(bǔ)充告知的適用條件是申請內(nèi)容不明確，而申請內(nèi)容明確與否，則有相當(dāng)大的裁量空間，往往仁者見仁，智者見智，不同的情況考慮不同的因素都會(huì)得出不同的結(jié)論。這些裁量權(quán)原則上都屬于受理申請的行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，任何權(quán)力都不應(yīng)當(dāng)是絕對的，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也不例外。

分析

受第69號指導(dǎo)案例的啟發(fā)，我們不妨對行政程序中間行為的可訴性問題做一個(gè)實(shí)踐性的類型化的梳理，說不定可以更好地延伸指導(dǎo)案例的適用領(lǐng)域。這是因?yàn)?，行政是豐富多彩的，中間行為名稱多樣，形式各異，但在確定是否可訴問題上，則不可一概而論，需要分門別類地加以整理分析。

一是典型的程序性告知行為。這類程序行為，僅僅具有程序告知性質(zhì)，不影響相對人的實(shí)體權(quán)利。典型的例子，比如政府信息更改補(bǔ)充告知行為，一般是由于申請人的申請內(nèi)容不明確，而告知申請人進(jìn)行更改補(bǔ)充，同時(shí)沒有設(shè)定申請人新的權(quán)利義務(wù)，屬于典型的程序性中間處理行為，不具有最終決定效力，因而屬于最高人民法院《信息公開若干規(guī)定》所明確規(guī)定的不予受理的“示范情形”。

其實(shí)，政府信息公開實(shí)踐中還有一類更改補(bǔ)充告知行為，不是因“申請內(nèi)容不明確”，而是被要求補(bǔ)充所申請公開的信息“與自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的關(guān)系”，對此，只要行政機(jī)關(guān)后續(xù)沒有漠視申請人的權(quán)利，一般也可以認(rèn)為不可訴。比如在趙某訴國家衛(wèi)計(jì)委信息公開一案中，國家衛(wèi)計(jì)委對趙某作出《政府信息依申請公開告知書》，告知趙某某：請補(bǔ)充說明所申請公開信息與生活特殊需要的關(guān)系。趙某在按照更改補(bǔ)充告知書的要求進(jìn)行了回復(fù)，國家衛(wèi)計(jì)委后續(xù)作出了正式的信息公開告知書。趙某不服該更改補(bǔ)充告知行為，向法院提起行政訴訟。經(jīng)過二審審理，法院終審裁定認(rèn)為，對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。本案中，國家衛(wèi)計(jì)委向趙某作出被訴更改補(bǔ)充告知行為后，趙某已予以回復(fù)，且在趙某提起本案訴訟之前，國家衛(wèi)計(jì)委已對趙某的政府信息公開申請作出了政府信息公開答復(fù)。由此可見，本案被訴告知書只是國家衛(wèi)計(jì)委履行政府信息公開職責(zé)的一個(gè)環(huán)節(jié)，并非對趙某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。趙某對其提起訴訟，不符合法定起訴條件，裁定駁回起訴并無不當(dāng)。

二是程序性告知同時(shí)附加義務(wù)。這類程序性告知行為，不僅針對相對人的請求事項(xiàng)作出程序性處理，而且往往還給申請人設(shè)定了一定的義務(wù)或不利后果。典型的表現(xiàn)形式如在要求申請人補(bǔ)充提交材料或更改補(bǔ)充之后，附加要求申請人在更改補(bǔ)充之后重新予以申請，或者告知申請人逾期不更改補(bǔ)充的視為放棄申請。這類告知行為，形式上是中間程序行為，實(shí)質(zhì)上也是一種終局處理決定，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響，在司法審查上符合成熟性標(biāo)準(zhǔn)的要求。

還以一則信息公開案件為例。行政機(jī)關(guān)對申請人的信息公開申請，作出政府信息更改補(bǔ)充告知書，內(nèi)容為：“您填寫的政府信息公開申請未明確所需政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，本機(jī)關(guān)難以根據(jù)此申請確定具體的政府信息。根據(jù)《政府信息公開條例》第21條第4項(xiàng)的規(guī)定，請您更改、補(bǔ)充所需政府信息的內(nèi)容描述后再行申請?！边@里的更改補(bǔ)充告知，就是這種附加義務(wù)的行政程序行為，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因而是可訴的。這是因?yàn)椋粍t，這樣的更改補(bǔ)充告知相當(dāng)于最后處理決定，最后處理決定自然是對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。那么，為什么這樣的告知就屬于最終處理行為呢？因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)的告知行為相當(dāng)于申請人申請程序的終結(jié)性行為，告知申請人更改補(bǔ)充后重新申請或逾期不更改補(bǔ)充視為放棄，言下之意本次申請程序?qū)⒁员靖嬷男问浇K結(jié)，申請人進(jìn)行更改補(bǔ)充則視為新的申請程序，申請人不更改補(bǔ)充，則行政機(jī)關(guān)也已告知視為放棄，無須再作最終處理。二則，這樣的告知行為，實(shí)則上改變了申請人的法律地位。評判行政行為是否成熟，當(dāng)事人的法律地位是否因?yàn)樵撔姓Q定而改變是重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。申請人申請信息公開，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請內(nèi)容不明確，告知更改補(bǔ)充，如果更改補(bǔ)充告知僅僅是純屬程序性附屬行為，并不改變申請人的行政程序當(dāng)事人地位，而如果更改補(bǔ)充告知后重新申請或逾期不更改補(bǔ)充視為放棄申請，相當(dāng)于在事實(shí)和法律上中終結(jié)了申請人在本次信息公開申請程序中的當(dāng)事人地位，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定對申請人產(chǎn)生了不利影響，具備了司法審查的必要條件。

三是行政程序中間行為雖在文字上沒有附加“看得見的”不利影響，但實(shí)質(zhì)上具有“看不見的”不利影響。這類中間行為的可訴性判斷，具有一定的隱蔽性和欺騙性，不能僅僅看中間行為的載體，而要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，抓住當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響的實(shí)質(zhì)所在。第69號案例就是這樣類型的行政程序中間行為，僅僅看《中止通知書》，看不出任何對當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)具有實(shí)際影響的地方，但一旦深入行政爭議的內(nèi)容，并結(jié)合爭議處理推進(jìn)的可能性和前瞻性，如果該程序行為導(dǎo)致爭議推進(jìn)成為不可能，而且也看不到該中間阻卻性的程序性行為有可預(yù)期的消除的可能的時(shí)候，則這樣的程序性行為，實(shí)質(zhì)上對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，自然就具有了可訴性。由此也可以看出，第69號指導(dǎo)案例裁判要旨中的“且”字句，不完全是條件的并列句，更具有強(qiáng)調(diào)的意味，不能據(jù)此認(rèn)為必須可訴性的標(biāo)準(zhǔn)必須符合權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)雙重標(biāo)準(zhǔn)。

四是反復(fù)使用程序性告知行為。實(shí)踐中，特別是司法解釋明確規(guī)定程序性告知行為原則上不具有可訴性的背景下，有個(gè)別行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)“排除司法救濟(jì)”的不正當(dāng)目的，濫用程序性告知行為，導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受不理侵害。比如，在政府信息公開領(lǐng)域，申請內(nèi)容不明確時(shí)的程序性告知，本來是為了在最大限度滿足公民知情的權(quán)利和最大限度地降低行政成本、提升信息提供質(zhì)量效率方面實(shí)現(xiàn)均衡。但是，實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)反復(fù)以申請人的申請內(nèi)容不明確為由，多次以更改補(bǔ)充告知的形式對申請人進(jìn)行程序性告知。對此，筆者認(rèn)為，從嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范執(zhí)法和建設(shè)服務(wù)型政府的角度分析，行政機(jī)關(guān)的程序性告知，一般以一次性告知為標(biāo)準(zhǔn)，這既是行政執(zhí)法本身的內(nèi)在要求，也為《行政許可法》等法律所明確規(guī)定。因此，如果行政機(jī)關(guān)對同一履行職責(zé)申請，作出了兩次以上（含兩次）的程序性告知行為，則有必要納入司法審查的范圍，并由行政機(jī)關(guān)說明證明反復(fù)使用程序性告知行為的合理性和正當(dāng)性，以防止行政機(jī)關(guān)濫用程序性告知行為，不當(dāng)侵犯公民的合法權(quán)益。

余思

第69號指導(dǎo)案例為我們處理此類爭議的重要指引，但筆者在看到該案例的時(shí)候，也一直在思考，對此類爭議提起訴訟，或許不止這一種路徑。特別是對第69號案例的案情，或許有兩條可以訴訟救濟(jì)的路徑：

第一條路徑，當(dāng)然是該指導(dǎo)案例所走的路徑，當(dāng)事人提起撤銷之訴，請求撤銷中止通知，一并提起要求繼續(xù)履行職責(zé)的訴訟請求，法院在撤銷之訴成立的情況下，判決撤銷該中間程序行為，并責(zé)令繼續(xù)履行職責(zé)。

第二條路徑，其實(shí)當(dāng)事人也可以直接提起履行職責(zé)之訴，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以中間程序性行為作為自己不構(gòu)成不履行法定職責(zé)的抗辯理由的時(shí)候，人民法院綜合案情進(jìn)行實(shí)體判斷，中止通知的中間程序行為不能有效阻卻行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，也就是說不構(gòu)成行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的法定或正當(dāng)理由的，可以否定掉該中止通知行為的有效性，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)構(gòu)成不履行工傷認(rèn)定職責(zé)，并直接判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。