【案件基本信息】

1.判決書字號

海門市人民法院（2013）門行初字第0058號行政判決書

2.案由：政府信息公開

3.當事人

原告：鈕衛(wèi)娟、浦小燕

被告：啟東市國土資源局

【基本案情】

2013年5月16日，啟東市匯龍鎮(zhèn)克明村二十二組村民鈕衛(wèi)娟、浦小燕用掛號信方式向啟東市國土資源局提出信息公開申請，要求查看和復制鈕衛(wèi)娟名下《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權證》上3.026畝土地被征用前農(nóng)戶確認簽字的報批材料。啟東市國土資源局收到申請后認為征地調(diào)查結果中沒有鈕衛(wèi)娟、浦小燕的簽名，且確認簽名與鈕衛(wèi)娟、浦小燕沒有直接的利害關系，鈕衛(wèi)娟、浦小燕不具備信息公開需基于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的申請條件，遂口頭給予“征地調(diào)查結果確認簽名表沒有鈕衛(wèi)娟的簽名，不提供該材料”的答復。同年7月19日，鈕衛(wèi)娟、浦小燕再次去函催告，要求啟東市國土資源局答復，仍未獲得答復。

【案件焦點】

1.鈕衛(wèi)娟、浦小燕是否具備申請人資格。

2.承包土地征用農(nóng)戶確認簽字的報批材料是啟東市國土資源局應當主動公開的信息還是應當依據(jù)“三需要”規(guī)定確認是否公開的信息。

3.啟東市國土資源局是否依法履行了政府信息公開法定職責。

【法院裁判要旨】

海門市人民法院經(jīng)審理后認為：根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第十一條第（三）項的規(guī)定，征收或征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費的發(fā)放、使用情況屬于設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的信息。征地涉及公民、法人和其他組織切身利益也需要農(nóng)戶的廣泛知曉和參與，屬于政府應當主動公開的信息。本案中，被告根據(jù)《江蘇省國土資源廳關于進一步規(guī)范征地報批前有關程序的通知》規(guī)定的程序，在征地報批前制作和收集征地涉及到的農(nóng)戶簽名等報批材料屬于被告應當主動公開的政府信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十條規(guī)定，政府信息公開申請應當包括下列內(nèi)容：（一）申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；（二）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；（三）申請公開的政府信息的形式要求。國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出了依法行政的基本要求，其中合法行政方面，法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，行政機關不得增加公民、法人和其他組織的義務。條例沒有規(guī)定相對人在提出政府信息公開申請時需要說明使用信息的用途、理由等，故行政機關不得隨意增設行政相對人在這方面的義務。原告向被告提出的書面申請，要求公開本戶承包土地的征用簽名資料，符合申請形式和實質(zhì)要件。如果申請人申請公開的信息不屬于公開范圍的也應當告知申請人。被告以報批材料沒有原告簽名和原告未在申請書說明信息具體用途拒絕履行公開信息的理由不能成立。《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十四條第二款規(guī)定，行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復；如需延長答復期限的，應當經(jīng)政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。被告僅以口頭答復，又無正當理由拒絕公開其所制作保存的信息，顯然不符合政府信息公開的程序要求。綜上所述，被告啟東市國土資源局作為涉訴信息公開的義務主體，違反政府信息公開法定程序，拒絕公開涉訴信息的行為違反條例的規(guī)定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項[1]，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（三）項之規(guī)定，判決如下：

一、確認被告啟東市國土資源局對原告鈕衛(wèi)娟、浦小燕的政府信息公開申請未作書面答復違法；

二、責令被告啟東市國土資源局于本判決送達之日起十五個工作日內(nèi)對原告鈕衛(wèi)娟、浦小燕的政府信息公開申請作出書面答復。

【法官后語】

近年，政府信息公開案件數(shù)量逐年增加，且政府信息公開案件中，行政機關敗訴率也逐年上升。究其原因在于：一方面，行政機關對于政府信息公開在保障公民知情權，促進依法行政和透明行政中的意義沒有足夠的認識。另一方面，行政機關對于《中華人民共和國政府信息公開條例》的有關規(guī)定理解存在偏差，尤其是對第十三條規(guī)定的理解。該條規(guī)定，除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。該條規(guī)定即通常所說的政府信息公開“三需要”規(guī)定，該規(guī)定的立法原意是在政府主動公開的信息之外，為依申請公開信息設置的前置條件。但在實踐中，行政機關往往將“三需要”的規(guī)定理解為所有政府信息公開的前置條件，在公民、法人或其他組織申請政府信息公開時，不區(qū)分主動公開信息和依申請公開信息，直接審查是否符合“三需要”規(guī)定。本應當主動公開的信息，卻仍以申請人不符合“三需要”規(guī)定拒絕公開或不予答復。

具體到本案中，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第十一條第（三）項及《江蘇省國土資源廳關于進一步規(guī)范征地報批前有關程序的通知》的規(guī)定，承包土地征用農(nóng)戶確認簽字的報批材料屬于征地信息，涉及被征地人的切身利益，應當屬于啟東市國土資源局主動公開的信息范圍。啟東市國土資源局卻依照依申請公開信息“三需要”的規(guī)定以申請公開的材料中沒有原告鈕衛(wèi)娟、浦小燕簽名為由拒絕公開，顯然不符合法律規(guī)定。亦違背了法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，行政機關不得增加公民、法人和其他組織的義務的依法行政要求。

另值得注意的是，該案中啟東市國土資源局的信息公開答復明顯違反政府信息公開的法定程序?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第二十四條第二款規(guī)定，行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復；如需延長答復期限的，應當經(jīng)政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。第二十六條規(guī)定，行政機關依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供。本案中，鈕衛(wèi)娟、浦小燕明確要求啟東市國土資源局提供政府信息并且復印，而啟東市國土資源局僅以電話口頭答復的形式不予公開，顯然違反政府信息公開法定程序。