談行政處罰案件查辦取證的注意事項(xiàng)

——從一起行政訴訟案件中得到的啟發(fā)

浮梁縣工商局2013年上半年查處了一起經(jīng)營(yíng)無(wú)檢疫合格證明兔子肉的案件。在查辦過(guò)程中，當(dāng)事人拒不配合調(diào)查，在送達(dá)相關(guān)法律文書(shū)時(shí)當(dāng)事人拒不簽名。在行政處罰決定生效的前一日，當(dāng)事人以工商局處罰無(wú)依據(jù)和程序不合法為由，向浮梁縣人民法院提起行政訴訟。法院于 7月23日下達(dá)判決書(shū)（（2013）浮行初字第04號(hào)），維持縣工商局的行政處罰決定。因當(dāng)事人在法定期限未提起上訴，現(xiàn)該判決書(shū)已生效。該案對(duì)行政處罰如何取證、取哪些證、文書(shū)如何送達(dá)，都具有借鑒作用。

行政處罰案案情較簡(jiǎn)單。浮梁縣工商局執(zhí)法人員在縣城新昌集貿(mào)市場(chǎng)進(jìn)行巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)，王某在市場(chǎng)攤位上銷(xiāo)售的兔子肉沒(méi)有檢疫合格證明，逐報(bào)縣局立案查辦。在調(diào)查過(guò)程中，執(zhí)法人員制作了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄、下達(dá)了詢(xún)問(wèn)通知書(shū)；向當(dāng)事人送達(dá)聽(tīng)證告知書(shū)、行政處罰決定書(shū)，但當(dāng)事人都拒絕簽名。浮梁縣工商局最終作出了沒(méi)收兔子肉和罰款3000元的處罰決定。

在行政訴訟案中，庭審爭(zhēng)論較激烈。雙方爭(zhēng)論的交點(diǎn)問(wèn)題是：工商局是否有權(quán)對(duì)原告的行為進(jìn)行管轄、證據(jù)是否足以證明原告存在違法事實(shí)和處罰程序是否合法。1、在管理職權(quán)上，浮梁縣工商局舉證了食品安全法、國(guó)家工商總局的“三定”方案、江西省政府對(duì)食品安全監(jiān)管的部門(mén)職責(zé)分工等法律和文件；2、在證據(jù)上，浮梁縣工商局舉證了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢(xún)問(wèn)通知書(shū)和詢(xún)問(wèn)筆錄，這些證據(jù)符合關(guān)聯(lián)性和合法性，當(dāng)事人的違法事實(shí)是清楚的、證據(jù)是確鑿的；3、在處罰程序上，浮梁縣工商局向當(dāng)事人送達(dá)了聽(tīng)證告知書(shū)，告知了擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和處罰種類(lèi)，告知了當(dāng)事人享有陳述、申辯和要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。在送達(dá)相關(guān)文書(shū)時(shí)，因?yàn)楫?dāng)事人拒絕簽名，執(zhí)法人員均邀請(qǐng)了市場(chǎng)服務(wù)中心的工作人員到場(chǎng)簽名并注明原由。在法院合議庭合議時(shí)，采信了浮梁縣工商局提出的觀點(diǎn)，最終作出了維持縣工商局行政處罰決定的判決。

通過(guò)這起行政訴訟案件，在以后的行政處罰案件查辦取證過(guò)程中有以下幾點(diǎn)值得注意：

1、取證中要十分注重證據(jù)的關(guān)聯(lián)性。法院在審理行政訴訟案件時(shí)，審查證據(jù)看的是證據(jù)的關(guān)聯(lián)性和合法性、真實(shí)性。法官通過(guò)審查證據(jù)的關(guān)聯(lián)性來(lái)準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)；對(duì)于證據(jù)的合法性，在最高院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中多表述為“法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對(duì)XX（證據(jù)）的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，工商部門(mén)對(duì)證據(jù)的制作要求要遵循國(guó)家總局28號(hào)令的有關(guān)規(guī)定；證據(jù)一定要真實(shí)，千萬(wàn)不能偽造。證據(jù)形成證據(jù)鏈后，以達(dá)到“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)，法律目前還沒(méi)有要求行政執(zhí)法證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到刑事案件中的“證據(jù)充分”的標(biāo)準(zhǔn)。

2、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄是一個(gè)必要的證據(jù)。法官在審理行政訴訟案件中十分看重原始取得的現(xiàn)場(chǎng)筆錄，這個(gè)證據(jù)是法官判斷原告是否有違法事實(shí)的第一感觀認(rèn)識(shí)。當(dāng)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)有涉嫌違法的事實(shí)時(shí)，應(yīng)立即當(dāng)場(chǎng)制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄，以固定違法事實(shí)最初狀況。在行政案件調(diào)查階段也將是圍繞這一最初的違法事實(shí)狀況而展開(kāi)的。因此，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄應(yīng)成為大多數(shù)行政處罰案件的心要的證據(jù)。

3、對(duì)拒不配合調(diào)查的當(dāng)事人下達(dá)詢(xún)問(wèn)通知書(shū)是十分重要的環(huán)節(jié)。詢(xún)問(wèn)通知書(shū)是一種法定的行政案件中使用的法律文書(shū)，當(dāng)事人收到這一文書(shū)后，他就有了接受詢(xún)問(wèn)和如實(shí)交付問(wèn)題的義務(wù)，以及按詢(xún)問(wèn)通知書(shū)所載明的要求如實(shí)提供相關(guān)材料的責(zé)任。如果當(dāng)事人未達(dá)到上述要求，將給他帶來(lái)相應(yīng)的法律后果。就像證據(jù)保全措施一樣，法律給了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)很好的調(diào)查手段，執(zhí)法人員要用好用活。

4、對(duì)拒不簽收法律文書(shū)的一定要有鑒證人到場(chǎng)鑒證送達(dá)。對(duì)外產(chǎn)生法律效力的文書(shū)的送達(dá)，一定要符合法律的規(guī)范性要求。28號(hào)令關(guān)于告知書(shū)的送達(dá)要求“采取口頭形式告知的，辦案機(jī)構(gòu)或者受委托的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將告知情況記入筆錄，并由當(dāng)事人在筆錄上簽名或者蓋章。采取書(shū)面形式告知的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以直接送達(dá)當(dāng)事人，也可以委托當(dāng)事人所在地的工商行政管理機(jī)關(guān)代為送達(dá)，還可以采取郵寄送達(dá)的方式送達(dá)當(dāng)事人。采用上述方式無(wú)法送達(dá)的，由工商行政管理機(jī)關(guān)以公告的方式告知。自當(dāng)事人簽收之日起三個(gè)工作日內(nèi)，或者辦案機(jī)關(guān)掛號(hào)寄出之日起十五日內(nèi)，或者自公告之日起十五日內(nèi)，當(dāng)事人未行使陳述、申辯權(quán)，也未作任何其他表示的，視為放棄此權(quán)利。前款規(guī)定的郵寄送達(dá)，如因不可抗力或者其他特殊情況，當(dāng)事人在規(guī)定的期間沒(méi)有收到的，應(yīng)當(dāng)自實(shí)際收到之日起三個(gè)工作日內(nèi)行使權(quán)利”?！缎姓幜P法》關(guān)于行政處罰決定書(shū)的送達(dá)要求“行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人”；《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定是“送達(dá)訴訟文書(shū)，應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。受送達(dá)人是公民的，本人不在交他的同住成年家屬簽收；受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書(shū)的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場(chǎng)，說(shuō)明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見(jiàn)證人簽名或者蓋章，把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過(guò)程，即視為送達(dá)”，因此可以看出，向拒不簽收法律文書(shū)的當(dāng)事人送達(dá)文書(shū)時(shí)，十分有必要邀請(qǐng)鑒證人到場(chǎng)并簽名，由執(zhí)法人員在送達(dá)回執(zhí)上注明情況。法院對(duì)這一送達(dá)方式實(shí)踐是認(rèn)可的。

5、取證或送達(dá)時(shí)最好要有現(xiàn)場(chǎng)的攝像或照像。法律對(duì)視聽(tīng)資料證據(jù)的制件要求見(jiàn)于最高院《行政訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條，應(yīng)符合的要求有：提供有關(guān)資料的原始載體；注明制作方法、時(shí)間、制件人和證明對(duì)象等。法律并沒(méi)有對(duì)這一證據(jù)的制件提出很高的要求。但這一證據(jù)又是最能直觀反映以往事實(shí)現(xiàn)場(chǎng)情況的影像媒介，真實(shí)的視聽(tīng)資料給人的可信度較高。當(dāng)今社會(huì)攝影照像的手段比較多，為執(zhí)法人員取得視聽(tīng)資料證據(jù)帶來(lái)了方便。在一般情況下，在調(diào)查取證或送達(dá)法律文書(shū)時(shí)，執(zhí)法人員都應(yīng)即時(shí)進(jìn)行攝像或照像，以便以后重現(xiàn)當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)事實(shí)情況。

6、查辦社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題案件給行政執(zhí)法帶來(lái)良好的執(zhí)法環(huán)境。從當(dāng)前群眾比較關(guān)注、反映比較強(qiáng)烈的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題入手，查辦一些違法案件，對(duì)于行政執(zhí)法而言會(huì)產(chǎn)生比較好的社會(huì)效果。當(dāng)時(shí)在法院開(kāi)庭審理本文中的行政訴訟案件時(shí)，法院邀請(qǐng)了部分人大代表、政協(xié)委員參加旁聽(tīng)。通過(guò)旁聽(tīng)庭審，所有人大代表和政協(xié)委員都表示執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)食品安全類(lèi)的違法行為的打擊力度，對(duì)工商部門(mén)的執(zhí)法行為法院要給予支持。

還有一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于《食品安全法》行政強(qiáng)制措施的使用。浮梁縣工商局執(zhí)法人員當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)本案中未有檢疫合格證明手續(xù)的兔子肉時(shí)，采取了扣押強(qiáng)制措施。《食品安全法》第七十七條第一款第（四）款規(guī)定：監(jiān)管部門(mén)可以采取查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者被污染的工具、設(shè)備的措施。當(dāng)時(shí)執(zhí)法人員扣押的未有檢疫合格證明手續(xù)的兔子肉是否可以視為有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品？這是值得商榷的。有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品是指依法經(jīng)有關(guān)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，不符合國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，而這批兔子肉在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有確鑿的證據(jù)證明它是不合格的食品，執(zhí)法人員采取扣押的強(qiáng)制措施是不妥的。在今后執(zhí)法實(shí)踐中，要準(zhǔn)確適用法律的這條規(guī)定。對(duì)于其它法律法條的適用也應(yīng)準(zhǔn)確把握法律的含義。

二〇一三年八月二十日