【中長(zhǎng)期來(lái)看，住房市場(chǎng)將進(jìn)入供求總體基本平衡、增速逐漸放緩、結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化的新階段】

□中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心住房發(fā)展問(wèn)題研究課題組

對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期是中國(guó)住房發(fā)展的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折階段，政府應(yīng)著力于穩(wěn)定市場(chǎng)、防范風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)中國(guó)特色的多層次、雙功能住房發(fā)展體系和配套制度政策。

1.界定政府和市場(chǎng)的作用，建立市場(chǎng)和政府保障雙功能住房發(fā)展體系?？茖W(xué)界定政府和市場(chǎng)在住房發(fā)展中的作用，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性和基礎(chǔ)性作用，又要重視發(fā)揮好政府的作用。凡市場(chǎng)能做的，都交由市場(chǎng)來(lái)做，商品住房的建設(shè)、流通、管理全部市場(chǎng)化，市場(chǎng)主體在市場(chǎng)規(guī)則下有序交易，確保商品住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利明晰和交易自由。市場(chǎng)做不到或者做不到位的，由政府介入。政府的主要職責(zé)如下：提供城鎮(zhèn)居民基本住房保障，維護(hù)住房市場(chǎng)規(guī)劃和秩序，維護(hù)公平正義，引導(dǎo)調(diào)節(jié)住房供求總量和結(jié)構(gòu)，科學(xué)編制住房發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)住房市場(chǎng)和住房保障的健康、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

建立人、房分類對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)和保障雙功能住房發(fā)展體系。按照常規(guī)統(tǒng)計(jì)分類口徑，可將人群等分為五類家庭：低收入家庭（20%）、中偏低收入家庭（20%）、中等收入家庭（20%）、中偏高收入家庭（20%）、高收入家庭（20%）；同時(shí)，將住房分為低保公房、廉租公房、平租公房、商品租賃房、普通商品住房、中高檔商品住房、高檔商品住房七個(gè)層次（現(xiàn)行政策中的公共租賃房概念包含前三類住房，但未體現(xiàn)三者間居住水平質(zhì)的差異，過(guò)于粗放）。

政府主要職責(zé)是保障低收入家庭中住房困難戶的住房，減輕中偏低收入家庭中住房困難戶的住房負(fù)擔(dān)，此兩類家庭為城鎮(zhèn)居民基本住房保障制度的覆蓋對(duì)象；中等收入家庭、中偏高收入家庭和高收入家庭的住房需求由市場(chǎng)供給。其中，低收入家庭的保障方式有“低?！惫亢土夤?jī)煞N；中偏低收入家庭以平租（成本租金）公房和政府給予貨幣補(bǔ)貼的商品租賃房予以保障；中等收入家庭的商品房，政府給予規(guī)劃支持（選在交通、生活服務(wù)和工作便利的地點(diǎn)，較高容積率，較小戶型）。住房供應(yīng)遵循優(yōu)先保障基本住房、充足供應(yīng)一般住房、量力發(fā)展改善性住房、適當(dāng)控制享受性住房、有效抑制奢侈性住房、嚴(yán)格控制純投資性住房的原則。

2.發(fā)展多層次住房市場(chǎng)，分類調(diào)控、互補(bǔ)互利。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，“特大和大城市”“中小城市”“縣域鎮(zhèn)村”三類地域的人口流動(dòng)特征存在顯著差異，應(yīng)尊重并遵循住房市場(chǎng)三類七層的客觀現(xiàn)狀、規(guī)律及發(fā)展趨勢(shì)，順勢(shì)而為，對(duì)不同地域的住房市場(chǎng)實(shí)行差異化管理，分類統(tǒng)計(jì)、分類規(guī)劃、分類保障、分類調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。

特大和大城市是全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的龍頭，是國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主力，應(yīng)以智力和技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)為主，可順應(yīng)其土地住房市場(chǎng)高價(jià)、高效的客觀發(fā)展趨勢(shì)，合理適度地抑制人口和中低端產(chǎn)業(yè)的過(guò)度集聚；同時(shí)，將勞動(dòng)、土地和資源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或安排至中小城市和縣域。中小城市位居特大和大城市以及縣域之間，應(yīng)成為全國(guó)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主力，應(yīng)發(fā)揮其土地、資源、環(huán)境和住房等比較優(yōu)勢(shì)，在接納特大和大城市轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，發(fā)展地域特色產(chǎn)業(yè)，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。縣域大鎮(zhèn)將成為全國(guó)廣大縣域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的核心層，應(yīng)可實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向市民的就地轉(zhuǎn)化，成為現(xiàn)代農(nóng)牧林礦產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通產(chǎn)業(yè)基地和農(nóng)民市民化生活服務(wù)基地；中小村莊將有相當(dāng)部分會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而逐漸消亡；縣域鎮(zhèn)村應(yīng)在維持原有耕地面積的基礎(chǔ)上，向特大和大城市的新增建設(shè)用地提供剩余土地的有效置換。

特大和大城市可采取資金和技術(shù)支持的方式，將占地多的勞動(dòng)和資源密集型產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與縣域鎮(zhèn)村剩余土地的置換。中小城市也應(yīng)為縣域農(nóng)村剩余建設(shè)用地整治為新農(nóng)地提供部分資金支持?？h域鎮(zhèn)村在人口大流出的同時(shí)，應(yīng)在特大和大城市以及中小城市的資金、智力和技術(shù)支持下，承擔(dān)將剩余建設(shè)用地整治為新增農(nóng)地的任務(wù)，以彌補(bǔ)特大和大城市以及中小城市為增加建設(shè)用地而減少的農(nóng)地，同時(shí)大力發(fā)展現(xiàn)代、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，助農(nóng)致富。按實(shí)際情況，此機(jī)制可分別先在地級(jí)市域內(nèi)，再在省域內(nèi)，最后少量在跨省域三個(gè)地域范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、梯次實(shí)施。

3.健全土地、財(cái)稅、金融、人口等配套制度和政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平高效的土地利用制度。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，住房問(wèn)題主要集中在特大和大城市，而土地供給是住房發(fā)展的重要約束因素。在保護(hù)耕地的前提下，土地制度政策的著力點(diǎn)應(yīng)放在統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、全面提高存量用地利用效率上。

建立以“三位一體”為骨干，重保有、可持續(xù)的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系。根據(jù)“穩(wěn)定稅負(fù)、簡(jiǎn)并稅種、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、三位一體、梯次負(fù)擔(dān)、適當(dāng)分權(quán)”的原則，建立有效支撐住房保障和住房市場(chǎng)發(fā)展的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系。

發(fā)展直接融資和中長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)融資，降低保障和租賃房建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。一是發(fā)展直接融資。積極創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)各類房地產(chǎn)企業(yè)上市、發(fā)債和再融資，以獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的建設(shè)資金。發(fā)展公共和私營(yíng)租賃住房公司，通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期債券，將以養(yǎng)老為主的社保資金和大額保險(xiǎn)資金引入租賃房投資領(lǐng)域。二是完善住房按揭貸款制度，擴(kuò)大住房按揭貸款證券化。三是建立國(guó)家層面的開(kāi)發(fā)性住房銀行，為那些從事基本住房保障、舊城和棚戶區(qū)改造及低收入人群商品租賃房建設(shè)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期、大額、專業(yè)、穩(wěn)定的住房建設(shè)融資支持。

分層、有序、逐步放開(kāi)人口戶籍制度限制。根據(jù)資源和人口承載能力的差異，對(duì)不同類別城市實(shí)行差異化的人口流動(dòng)管理和住房政策。在特大和大城市實(shí)行常住人口居住證制度，在其他城市分層次、逐步放開(kāi)城市戶籍限制。通過(guò)適當(dāng)?shù)娜丝诠芾砗妥》?、產(chǎn)業(yè)政策，提高中小城市的吸引力，減少向特大和大城市的人口流入，促進(jìn)國(guó)土資源的有效利用。放寬計(jì)劃生育政策，適度保持新生人口數(shù)量，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，緩解“人口老齡化”壓力。