作者：王立明，青海民族大學(xué)教授     

論工傷保險(xiǎn)的法治實(shí)踐

內(nèi)容摘要：工傷保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)的類型之一，因此等問題在實(shí)踐中發(fā)生的頻率甚高，不僅造成勞動(dòng)者傷亡的嚴(yán)重后果，而且給工傷勞動(dòng)者家庭帶來難以彌補(bǔ)的巨大痛苦。所以，每當(dāng)發(fā)生一起工傷事故時(shí)，無不引起社會(huì)民眾的廣泛關(guān)注，無不考驗(yàn)著政府的相應(yīng)對(duì)策。本文試圖以青海省相關(guān)立法、司法、執(zhí)法問題為切入點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)例進(jìn)行實(shí)證分析，以探求工傷保險(xiǎn)的法治實(shí)踐規(guī)律。

關(guān)鍵詞：工傷保險(xiǎn)；法治；實(shí)踐；分析

引言

我們知道，工傷保險(xiǎn)肇始于十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，是工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物。上世紀(jì)上半葉，我國民國學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)各國工人災(zāi)害法的演進(jìn)進(jìn)行了研究，得出的結(jié)論有如下三方面：其一，習(xí)慣法（英、美等法系國家）和雇主責(zé)任的民法調(diào)整（歐洲大陸國家）為第一階段。此階段，在英美習(xí)慣法上，法庭是按雇主義務(wù)律、危險(xiǎn)自任律、朋輩過失律、助成過失律、危險(xiǎn)推定律等五大法則作為裁判根據(jù)； 其二，1890年英、美從事于雇主責(zé)任立法為第二階段。在此階段，英、美通過雇主責(zé)任法，以此限制雇主護(hù)符的范圍；其三，以賠償原則替代過失負(fù)責(zé)原則為第三階段。此種改變的原因是，雇主責(zé)任立法雖改變雇主護(hù)符，然而對(duì)于工人之狀況，仍無多少改進(jìn)。因?yàn)?，根?jù)過失律，必須在法庭上證明雇主責(zé)任，無論法庭如何進(jìn)步，絕不可能克服在工廠制度發(fā)達(dá)前數(shù)百年來所成立的法例，多數(shù)受傷工人，仍得不到若干賠償。因此，多數(shù)國家均從事于制定工人災(zāi)害賠償法，以賠償原則替代過失責(zé)任原則。

由此可見，各國或者地區(qū)工傷保險(xiǎn)法治實(shí)踐，經(jīng)歷了由勞工自我承擔(dān)到雇主過錯(cuò)責(zé)任再到雇主無過錯(cuò)責(zé)任的發(fā)展，時(shí)至今日則形成了多元化救濟(jì)路徑，其中最主要的就是依據(jù)社會(huì)連帶思想建立起來的工傷保險(xiǎn)制度，即由全社會(huì)共同分擔(dān)工傷風(fēng)險(xiǎn)并通過共同基金向勞動(dòng)者支付工傷保險(xiǎn)待遇。 以工傷保險(xiǎn)的立法進(jìn)程作為本文的鋪墊，旨在說明凡事皆有一個(gè)歷史演變的過程，此謂觀察事物的“二維法”（過去與現(xiàn)在），符合認(rèn)識(shí)事物之規(guī)律?，F(xiàn)回到本文的論題上，即本文以青海省相關(guān)立法、司法、執(zhí)法的問題為切入點(diǎn)，論我國工傷保險(xiǎn)的法治實(shí)踐，目的是將對(duì)相關(guān)問題的思考置于“體系化”的邏輯路徑上進(jìn)行評(píng)析，盡量避免以孤立、片面甚至斷章取義的方法分析問題。也就是說，本文力圖使用地方工傷保險(xiǎn)的立法、司法、執(zhí)法的法治資源，從中找出問題并提出解決之策。

一、工傷保險(xiǎn)立法存在的問題及其解決之策

就工傷立法而言，目前我國工傷保險(xiǎn)的立法是建立在分層多元基礎(chǔ)上的。所謂“分層”是指法律和政策兩個(gè)層級(jí)并存，且呈現(xiàn)出多元的態(tài)勢。詳言之，在法律層面上，有中央立法和地方立法兩種。前者調(diào)整工傷保險(xiǎn)的規(guī)范性文件，主要有《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）、《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險(xiǎn)條例>的規(guī)定》（國務(wù)院令[2010]586號(hào)，以下簡稱《國務(wù)院規(guī)定》）；后者調(diào)整工傷保險(xiǎn)的規(guī)范性文件，主要以地方規(guī)章為主。例如，《青海省人民政府關(guān)于修改<青海省實(shí)施工傷保險(xiǎn)條例>辦法》（[2011]83號(hào)，以下簡稱《青海辦法》）。在政策層面上，亦有中央政策和地方政策兩種。前者調(diào)整工傷保險(xiǎn)的政策性文件，主要以國務(wù)院部委聯(lián)合制定為主。例如，人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、安全監(jiān)管總局和全國總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》（人社部發(fā)〔2014〕103號(hào)，以下簡稱《意見》）；后者調(diào)整工傷保險(xiǎn)的政策性文件，主要以省級(jí)人力資源和社會(huì)保障廳（局）制定為主。例如，青海省人力資源和社會(huì)保障廳發(fā)布的《進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的實(shí)施方案》（青人社廳發(fā)[2015]33號(hào)，以下簡稱《青海實(shí)施方案》）。囿于篇幅限制，下文主要以《青海實(shí)施方案》為例，舉三個(gè)實(shí)例分析如下。

（一）“不包括”字眼存在的問題及其解決之策

《青海實(shí)施方案》第三部分（政策措施）之第1條規(guī)定：“在我省行政區(qū)域內(nèi)從事建筑施工活動(dòng)的省內(nèi)、外建筑施工企業(yè)，都應(yīng)依法為其所有職工（包括固定管理人員、自有人員及其他務(wù)工人員）實(shí)名制參加工傷保險(xiǎn)。其中建筑施工企業(yè)對(duì)相對(duì)固定的職工，應(yīng)按用人單位參加工傷保險(xiǎn)，對(duì)不能按用人單位參保、建筑項(xiàng)目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工，按建筑項(xiàng)目（包括交通、水利、鐵路等建筑施工項(xiàng)目）參加工傷保險(xiǎn)。以用人單位參保的，不再以建筑項(xiàng)目參保。所指職工不包括超過法定退休年齡或者用人單位聘用的離退休人員?！睂?duì)此，上位政策即《意見》并沒有采“排除法”明示之，同時(shí)，上位法即《條例》亦是如此。 筆者以為，《青海實(shí)施方案》之所以規(guī)定：“不包括超過法定退休年齡或者用人單位聘用的離退休人員”，可能是基于如下二個(gè)理由考量：其一，工傷保險(xiǎn)以勞動(dòng)者與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系或者人事關(guān)系為依據(jù)，不應(yīng)當(dāng)適用雇傭或者勞務(wù)關(guān)系；其二，工傷保險(xiǎn)適格主體是符合法定年齡的勞動(dòng)者，對(duì)于超過法定退休年齡或者用人單位聘用的離退休人員，不應(yīng)當(dāng)適用工傷保險(xiǎn)。但是，現(xiàn)實(shí)中用人單位（含建筑業(yè)）繼續(xù)使用超過法定退休年齡人員（如身體健康、工作認(rèn)真，且有一定專業(yè)技術(shù)）或者聘用離退休人員（如身體健康且有一定專業(yè)技術(shù)）并不少見，問題是若遇到此類人員因工作原因、工作地點(diǎn)、工作時(shí)間遭受傷亡，且符合工傷認(rèn)定之條件，用人單位不予醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，顯有違建立工傷保險(xiǎn)的“連帶責(zé)任”理念。

那么，當(dāng)超過法定退休年齡人員或者用人單位聘用的離退休人員，在從事雇傭活動(dòng)中遭受人身損害時(shí)，如何解決呢？筆者以為，應(yīng)當(dāng)適用最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003]20號(hào)）第11條規(guī)定處理。該條規(guī)定如下：“雇員在從事雇傭活動(dòng)中遭受人身損害，雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雇傭關(guān)系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權(quán)利人可以請(qǐng)求第三人承擔(dān)賠償責(zé)任，也可以請(qǐng)求雇主承擔(dān)賠償責(zé)任。雇主承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。屬于《工傷保險(xiǎn)條例》調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系和工傷保險(xiǎn)范圍的，不適用本條規(guī)定?！?/span>

如是，《青海實(shí)施方案》在行文上有重大缺陷，即未表述權(quán)利救濟(jì)的路徑。正確的表述應(yīng)當(dāng)是：“超過法定退休年齡人員或者用人單位聘用的離退休人員從事雇傭活動(dòng)中遭受人身損害，可以依最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第11條規(guī)定，向建筑施工企業(yè)所在或者建筑項(xiàng)目所在的人民法院提起起訴，人民法院應(yīng)予受理。”

（二）勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定存在的問題及其解決之策

我們知道，認(rèn)定工傷的充分必要條件是，勞動(dòng)者在遭受工傷時(shí)必須與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)此，《條例》第18條規(guī)定，提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)提交與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料。同時(shí)，《青海辦法》第14條規(guī)定，提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)提交勞動(dòng)、聘用合同文本復(fù)印件或其它建立勞動(dòng)人事關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的有效證明。但在實(shí)踐中，認(rèn)定勞動(dòng)者與用人單位之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系甚難。為盡快解決此等問題，及時(shí)給予工傷勞動(dòng)者的醫(yī)療救助和救濟(jì)補(bǔ)償，《意見》第三部分（政策措施）之第5條規(guī)定，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目施工期內(nèi)督促專業(yè)承包單位、勞務(wù)分包單位建立職工花名冊(cè)、考勤記錄、工資發(fā)放表等臺(tái)賬,對(duì)項(xiàng)目施工期內(nèi)全部施工人員實(shí)行動(dòng)態(tài)實(shí)名制管理。施工人員發(fā)生工傷后，以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)未簽訂勞動(dòng)合同的，由人力資源社會(huì)保障部門參照工資支付憑證或記錄、工作證、招工登記表、考勤記錄及其他勞動(dòng)者證言等證據(jù)，確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。相關(guān)方面應(yīng)積極提供有關(guān)證據(jù)；按規(guī)定應(yīng)由用人單位負(fù)舉證責(zé)任而用人單位不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。筆者以為，此條規(guī)定是基于效率考量，將本屬于勞動(dòng)仲裁委員會(huì)確定勞動(dòng)關(guān)系的職責(zé)交由人力資源和社會(huì)保障部門行使。也就是說，對(duì)于事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，由人力資源和社會(huì)保障部門根據(jù)相關(guān)證據(jù)確定之（此證據(jù)可能是勞動(dòng)者提供的，也可能是人力資源和社會(huì)保障部門依職權(quán)獲得的）。然而，《青海實(shí)施方案》第三部分（政策措施）之第2條規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)無法提供勞動(dòng)關(guān)系證明的，人社部門應(yīng)參照工資支付憑證或記錄、工作證、招工登記表、考勤記錄及其他相關(guān)證明材料等證據(jù)，確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)仍無法確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系或勞動(dòng)者與用人單位就勞動(dòng)關(guān)系引起爭議的，可先向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。工傷認(rèn)定申請(qǐng)先中止，確定勞動(dòng)關(guān)系后啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序。

《青海實(shí)施方案》的上述規(guī)定，如下兩個(gè)問題有商榷余地：其一，條文表述自相矛盾。既然“申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)無法提供勞動(dòng)關(guān)系證明的”，人社部門又怎么能做到“應(yīng)參照工資支付憑證或記錄、工作證、招工登記表、考勤記錄及其他相關(guān)證明材料等證據(jù)，確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系”；其二，有踢皮球之嫌。既然人力資源和社會(huì)保障部門依公權(quán)力都無法確認(rèn)是否存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)爭議仲裁委員就更難確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。因?yàn)?，勞?dòng)爭議仲裁委員會(huì)在仲裁案件時(shí)仍遵循“誰主張，誰舉證”的證據(jù)規(guī)則。 所以，《青海實(shí)施方案》的上述規(guī)定，從某種意義上，不僅有違《意見》之初衷，而且使簡單問題復(fù)雜化。所以，對(duì)此問題的解決之策，應(yīng)當(dāng)是遵循《意見》規(guī)定，由人力資源和社會(huì)保障部門在已窮盡證據(jù)的情況下仍無法確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的，可直接交由勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)作出“不予確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系”的裁決。此種做法符合《青海實(shí)施方案》的規(guī)定，即人社部門應(yīng)簡化程序，提供方便、快捷的服務(wù)，及時(shí)進(jìn)行工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定。需要說明的是，從正當(dāng)程序角度講，《青海實(shí)施方案》并沒有錯(cuò)，即申請(qǐng)工傷認(rèn)定的勞動(dòng)者，首先要獲得其與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的有效證據(jù)，才能啟動(dòng)工傷等級(jí)認(rèn)定的程序。但是，鑒于建筑業(yè)工傷事故多發(fā)，從社會(huì)穩(wěn)定考量，人力資源和社會(huì)保障部等出臺(tái)《意見》，只能理解為“權(quán)宜之計(jì)”。

（三）解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系存在的問題及其解決之策

我們知道，解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系，意味著勞動(dòng)者失去工作且導(dǎo)致沒有生活來源，對(duì)于因工致殘的勞動(dòng)者尤其如此。對(duì)此，《國務(wù)院規(guī)定》采取了慎重態(tài)度，且區(qū)分不同傷殘等級(jí)規(guī)定之。例如，該規(guī)定第33條規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位。又如，該規(guī)定第34條規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為五級(jí)、六級(jí)傷殘的，經(jīng)工傷職工本人提出，該職工可以與用人單位解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系。最后，該規(guī)定第35條規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為七級(jí)至十級(jí)傷殘的，勞動(dòng)合同期滿終止，或者職工本人提出解除勞動(dòng)合同的，由用人單位支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金。此外，《青海辦法》第24條規(guī)定，工傷職工需要暫停工作接受治療的，按照《條例》第31條規(guī)定享受停工留薪期待遇。停工留薪期的具體規(guī)定由省勞動(dòng)保障行政部門另行制定。工傷職工在停工留薪期間，用人單位不得與其解除或終止勞動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，該辦法第33條規(guī)定，五至十級(jí)工傷職工勞動(dòng)合同期滿或本人提出與用人單位解除或終止勞動(dòng)關(guān)系的，用人單位應(yīng)支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金，兩項(xiàng)合并計(jì)算，其標(biāo)準(zhǔn)為解除或終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)本人工資的30個(gè)月至15個(gè)月。其中五級(jí)30個(gè)月，六級(jí)27個(gè)月，七級(jí)24個(gè)月，八級(jí)21個(gè)月，九級(jí)18個(gè)月，十級(jí)15個(gè)月。

然而，《青海實(shí)施方案》第三部分（政策措施）之第3條規(guī)定，按建筑施工項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)，因工致殘1-4級(jí)工傷職工和工亡職工供養(yǎng)親屬領(lǐng)取的定期待遇，由工傷保險(xiǎn)基金按月支付，至喪失領(lǐng)取條件止。5-10級(jí)工傷職工在與建筑施工企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，按照《青海省實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法》規(guī)定，由建筑施工企業(yè)支付一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金，由工傷保險(xiǎn)基金支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金后，終止工傷保險(xiǎn)關(guān)系。由此可見，對(duì)因工致殘是否解除或者終止與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系，上述規(guī)定采”概括式”，尤其是沒有明確規(guī)定解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系的條件，不利于工傷職工解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系權(quán)在于自己，而不在用人單位。對(duì)此等問題的解決之策是，《青海實(shí)施方案》應(yīng)區(qū)別情形，做如下兩種表述：其一，職工因工致殘被鑒定為五級(jí)、六級(jí)傷殘的，經(jīng)工傷職工本人提出，可以解除勞動(dòng)關(guān)系，并享受相應(yīng)工傷保險(xiǎn)待遇；其二，職工因工致殘被鑒定為七級(jí)至十級(jí)傷殘的，勞動(dòng)合同期滿終止，或者經(jīng)職工本人提出解除勞動(dòng)合同的，可以解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系，并享受相應(yīng)工傷保險(xiǎn)待遇。如此表述，對(duì)于以農(nóng)民工為主體的建筑業(yè)是十分必要的。因?yàn)?，一方面農(nóng)民工文化程度有限，對(duì)法律規(guī)定不甚了解；另一方面，此等程序性（采書面、口頭等形式）、實(shí)體性（此權(quán)屬形成權(quán)）的權(quán)利，往往決定者農(nóng)民工的命運(yùn)。

二、工傷保險(xiǎn)司法裁判存在的問題及其解決之策

勞動(dòng)者與用人單位之間的工傷保險(xiǎn)待遇糾紛，屬于人民法院主管和管轄的民事案件之一，對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于修改〈民事案件案由規(guī)定〉的決定》（法〔2011〕41號(hào)，以下簡稱《民事案件案由規(guī)定》）第六部分勞動(dòng)爭議與人事爭議（一級(jí)案由）之十七為勞動(dòng)爭議（二級(jí)案由），其中170為社會(huì)保險(xiǎn)糾紛（三級(jí)案由），內(nèi)設(shè)工傷保險(xiǎn)待遇糾紛（四級(jí)案由）。在此，筆者以青海省西寧市城東區(qū)人民法院三個(gè)裁判文書和大通回族自治縣人民法院裁判文書為例，分析存在的問題及其解決之策。

（一）案由存在的問題及其解決之策

青海省西寧市城東區(qū)人民法院出具的裁判文書均以“勞動(dòng)爭議糾紛”確定案由，不符合《民事案件案由規(guī)定》的要求。因?yàn)?，《民事案件案由》第六部分勞?dòng)爭議與人事爭議（一級(jí)案由）之十七為勞動(dòng)爭議（二級(jí)案由），其中170為社會(huì)保險(xiǎn)糾紛（三級(jí)案由），內(nèi)設(shè)工傷保險(xiǎn)待遇糾紛（四級(jí)案由），故此類案件應(yīng)以“工傷保險(xiǎn)待遇糾紛”為案由。進(jìn)而言之，從《民事案件案由規(guī)定》看，勞動(dòng)爭議糾紛與社會(huì)保險(xiǎn)糾紛為并列關(guān)系，均屬三類案由。筆者以為，既然《民事案件案由規(guī)定》已對(duì)各類民事案件案由進(jìn)行了科學(xué)規(guī)范，那么，各級(jí)法院就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，切莫簡單行事。因?yàn)椋环矫娣ü俅_定案由不當(dāng)，說明其工作不負(fù)責(zé)、不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至可以說缺少嚴(yán)格的規(guī)范訓(xùn)練；另一方面，法院確定案由不準(zhǔn)確，使得省級(jí)人民法院和最高人民法院無法科學(xué)統(tǒng)計(jì)工傷保險(xiǎn)待遇糾紛案件的數(shù)量，難免造成國家相關(guān)主管部門利用數(shù)據(jù)進(jìn)行制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)失誤。筆者以為，解決此問題之策在于，省人力資源和社會(huì)保障、省總工會(huì)等行政主管部門以書面形式向省高級(jí)人民法院反映此類不規(guī)范做法，建議人民法院及時(shí)改正。

（二）不同傷殘等級(jí)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)狀況存在的問題及其解決之策

《國務(wù)院規(guī)定》 將不同傷殘等級(jí)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)狀況，規(guī)定了如下三種處理辦法：其一，該規(guī)定第33條規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位；其二，該規(guī)定第34條規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為五級(jí)、六級(jí)傷殘的，經(jīng)工傷職工本人提出，該職工可以與用人單位解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系；其三，該規(guī)定第35條規(guī)定，職工因工致殘被鑒定為七級(jí)至十級(jí)傷殘的，勞動(dòng)合同期滿終止，或者職工本人提出解除勞動(dòng)合同的，由用人單位支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金。

筆者認(rèn)為，上述三種處理辦法，第一種屬強(qiáng)制性規(guī)范，第二、三種屬任意性規(guī)范，且為形成權(quán)。我們知道，強(qiáng)制性規(guī)定具有法定性、禁止性特質(zhì)。就工傷等級(jí)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)狀況而言，凡勞動(dòng)者或者用人單位協(xié)商約定終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系，抑或一方單方面終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的，均屬無效。言下之意，法官在處理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承“強(qiáng)制性規(guī)范”的法治思維方法處理此類案件。但是，在法院裁判文書中，往往在已確定傷殘等級(jí)（如四級(jí)）的情形下，仍采如下表述：“原告某某要求保留勞動(dòng)關(guān)系、退出工作崗位的主張，被告也予以認(rèn)可，本院予以支持?！贝朔N表述顯然屬于協(xié)議解除勞動(dòng)關(guān)系的私法思維方法，不符合上述規(guī)定。筆者以為，《國務(wù)院規(guī)定》之所以作出上述規(guī)定，是因?yàn)橐患?jí)至四級(jí)傷殘為完全喪失勞動(dòng)能力，若再終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系，無疑將勞動(dòng)者置于絕望的境界，不符合公平、正義的價(jià)值理念。所以，從公共利益考量，本著對(duì)勞動(dòng)者生存負(fù)責(zé)的態(tài)度，職工凡因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位，并享受相關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇。所以，解決此等問題的之策，在于法官在處理一級(jí)至四級(jí)工傷保險(xiǎn)待遇糾紛案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)樹立公法的法治思維方法，拋棄私法的法治思維方法。

至于上述第二、三種任意性規(guī)范，法院裁判文書表述比較妥當(dāng)。例如，被告（工傷職工）在西寧市勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)提出解除勞動(dòng)關(guān)系、由原告支付工傷治療費(fèi)用、工傷待遇賠償?shù)恼?qǐng)求，法院予以認(rèn)可。值得一提的是，對(duì)于因工致殘被鑒定為五至十級(jí)傷的職工，提出終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的時(shí)間限制，對(duì)此法律沒有明確規(guī)定。筆者以為，通常以第一次提出終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的意思表示時(shí)間為準(zhǔn)（可能在工傷事故發(fā)生時(shí)，也可能在仲裁時(shí)，還可能在訴訟過程中）。但是，有證據(jù)證明因工致殘的職工是在受到欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使其在違背真實(shí)意思的情況下提出或者同意終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。

（三）工傷認(rèn)定啟動(dòng)權(quán)限存在的問題及其解決之策

案情簡介：原告哈某系青海省煤業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司退休。哈某訴稱，本人于1975年5月成為被告青海煤業(yè)集團(tuán)有限公司的一名職工，在該公司工作長達(dá)35年。由于井下長期工作，吸入大量的煤塵導(dǎo)致原告患了塵肺職業(yè)病，2009年3月27日，經(jīng)西寧市勞動(dòng)鑒定委員會(huì)鑒定致殘等級(jí)為四級(jí)。原告退休時(shí)被告不但沒有發(fā)放一次性傷殘補(bǔ)助金，反而還取消了原告發(fā)放的護(hù)理費(fèi)用。2013年5月21日，原告向大同縣勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)提交了仲裁申請(qǐng)，2013年5月22日大通縣勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)做出了不予受理決定書。綜上所述，為了維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，向法院依法提起訴訟，請(qǐng)求依法判令被告向原告一次性支付傷殘補(bǔ)助金21個(gè)月×3541＝74361元；自2013年6月1日起按月支付申請(qǐng)人護(hù)理費(fèi)月3541×40%＝1416元，數(shù)額隨國家相關(guān)政策調(diào)整。

法院認(rèn)為：工傷認(rèn)定與工傷等級(jí)鑒定是處理工傷勞動(dòng)爭議不可缺少的兩個(gè)前提條件。我國《工傷保險(xiǎn)條例》第17條規(guī)定：“職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。遇有特殊情況，經(jīng)報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門同意，申請(qǐng)時(shí)限可以適當(dāng)延長。用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的，工傷職工或者其近親屬、工會(huì)組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)?！案鶕?jù)這一規(guī)定，工傷認(rèn)定是一種行政行為，屬于勞動(dòng)保障行政部門的職責(zé)和權(quán)限，人民法院不能代替行政部門的職權(quán)，并再審理勞動(dòng)爭議案件中無權(quán)對(duì)勞動(dòng)者是否構(gòu)成工傷作出認(rèn)定，原告哈某被診斷為職業(yè)病后，在未經(jīng)過工傷認(rèn)定程序的情況下，直接向法院起訴要求被告青海煤業(yè)集團(tuán)有限公司給付工傷保險(xiǎn)待遇，不符合我國法律所規(guī)定的起訴條件，依照《中華人民共和國和民事訴訟法》第119條、第154條第1款（3）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：駁回原告哈某的起訴。

爭執(zhí)焦點(diǎn)：《國務(wù)院規(guī)定》第67條（國務(wù)院2004年制定的《工傷保險(xiǎn)條例》第64條）規(guī)定的理解，即“本條例施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行?！鼻嗪Ｊ∥鲗幨腥肆Y源和社會(huì)保障局工傷保險(xiǎn)處負(fù)責(zé)人認(rèn)為，《條例》出臺(tái)之前，勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)已經(jīng)申請(qǐng)了工傷認(rèn)定申請(qǐng)，但工傷認(rèn)定正在進(jìn)行中，才屬于未完成工傷認(rèn)定。代理上述192名塵肺病患者的律師認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院行政審判庭《關(guān)于工傷保險(xiǎn)條例時(shí)間效力問題的答復(fù)》([2005]行他字第9號(hào))，即對(duì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施前發(fā)生事故傷害或者患職業(yè)病的，用人單位或從業(yè)人員在工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施后提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的，應(yīng)適用工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定。 

就本案而言，依上述負(fù)責(zé)人的理解，“尚未完成工傷認(rèn)定”，是指勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)已經(jīng)受理了工傷認(rèn)定申請(qǐng)，但工傷認(rèn)定程序尚未結(jié)束。為此，哈某等192名職工，自上世紀(jì)90年代末患上塵肺病至2004年《工傷保險(xiǎn)條例》施行，從未申請(qǐng)過工傷認(rèn)定，根本就談不上“尚未完成工傷認(rèn)定”。本案的特殊性在于，原告哈某雖未進(jìn)行工傷認(rèn)定（工傷認(rèn)定適用1年內(nèi)的時(shí)限規(guī)定，且主要是解決勞動(dòng)者是否屬于工傷或者視同工傷問題），但卻進(jìn)行了勞動(dòng)能力鑒定（2009年3月27日，經(jīng)西寧市勞動(dòng)鑒定委員會(huì)鑒定致殘等級(jí)為四級(jí)）。此種做法盡管有背工傷程序運(yùn)行之規(guī)律（工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇），但若勞動(dòng)者確因工作導(dǎo)致職業(yè)病，從有利于勞動(dòng)者權(quán)益考量，人力資源和社會(huì)保障行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照《國務(wù)院規(guī)定》，落實(shí)塵肺病患者依法享受的工傷保險(xiǎn)待遇。

三、工傷執(zhí)法存在的問題及其解決之策

工傷保險(xiǎn)執(zhí)法的目的是，享有執(zhí)法權(quán)的行政主管部門或者機(jī)關(guān)依法對(duì)用人單位、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等主體的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，從而達(dá)到降低工傷事故發(fā)生和維護(hù)工傷職工工傷保險(xiǎn)待遇的目的。對(duì)此，《青海省實(shí)施方案》、《規(guī)定》進(jìn)行了比較全面的規(guī)定。在此，筆者僅就媒體宣傳和設(shè)置公示牌存在的問題及其解決之策，談?wù)勛约旱目捶ā?/span>

（一）媒體宣傳的形式及內(nèi)容存在的問題及其解決之策

可以肯定地講，目前無論是政府行政主管部門還是新聞媒體，對(duì)工傷保險(xiǎn)法律、法規(guī)、政策的宣傳是十分有限的，基本上是流于形式的。例如，作為主管工傷保險(xiǎn)的青海省人力資源和社會(huì)保障網(wǎng)站，設(shè)置有“政策解答”欄目，其中在“工傷保險(xiǎn)”子欄目中，對(duì)工傷保險(xiǎn)涉及的相關(guān)法律、法規(guī)、政策宣傳，采用的是“自問自答式”，且2014年沒有上傳一個(gè)自問自答的問題。同時(shí)，此種對(duì)問題的自問自答，亦有過時(shí)之嫌。正因?yàn)槿绱?，許多勞動(dòng)者在遭受工傷時(shí)，因不知道申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)的時(shí)限為1年（工傷職工或者其直系親屬、工會(huì)組織在事故發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)），而喪失了權(quán)利救濟(jì)。筆者以為，正是由于我國法治宣傳教育的缺陷，一定程度上導(dǎo)致了勞動(dòng)者權(quán)益受到侵犯或者得不到及時(shí)、有效保護(hù)。

那么，如何解決媒體對(duì)工傷保險(xiǎn)在宣傳的形式及內(nèi)容存在的問題呢？《青海省實(shí)施方案》第五部分（保障措施）之四（開展宣傳培訓(xùn)）規(guī)定：“利用廣播、電視、報(bào)紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等多種方式，集中宣傳建筑施工企業(yè)工傷保險(xiǎn)參保的主要內(nèi)容和政策措施?！惫P者注意到，2015年7月9日，青海省人力資源和社會(huì)保障廳通過青海省移動(dòng)向社會(huì)發(fā)布公益短信，內(nèi)容為：“依法參加工傷保險(xiǎn)，保障職工勞動(dòng)安全，分散企業(yè)工傷保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)與您風(fēng)雨同舟?！蔽阌怪靡?，此種做法是值得稱贊的。但是，利用各種媒體，向用人單位（含建筑施工企業(yè)）、勞動(dòng)者宣傳工傷保險(xiǎn)參保的主要內(nèi)容和政策措施，應(yīng)當(dāng)做法如下三點(diǎn)：其一，認(rèn)識(shí)到工傷保險(xiǎn)的法律、法規(guī)、政策的宣傳，是要有計(jì)劃的、有目進(jìn)行的。也就是說，宣傳工作要有精通法律的專業(yè)人士負(fù)責(zé)，聘任一批通曉法律、經(jīng)濟(jì)、管理的專家學(xué)者，組成一個(gè)法律顧問團(tuán)，對(duì)擬出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行科學(xué)論證、對(duì)發(fā)生的工傷疑難案件進(jìn)行規(guī)范分析，并在相關(guān)媒體上對(duì)工傷保險(xiǎn)法律、法規(guī)和政策進(jìn)行解讀和評(píng)論；其二，認(rèn)識(shí)到工傷保險(xiǎn)的法律、法規(guī)、政策的宣傳，不僅要注重形式，而且要注重內(nèi)容。也就是說，盡量避免以“運(yùn)動(dòng)式”宣傳工傷保險(xiǎn)的法律、法規(guī)、政策，因?yàn)?，此種做法太注重形式，從效果上講，不是“事半功倍”，而是“事倍功半”。鑒于我國勞動(dòng)者法律意識(shí)低現(xiàn)狀及法律條文抽象考量，在媒體上定期或者不定期公布仲裁機(jī)構(gòu)或者法院處理的工傷保險(xiǎn)待遇糾紛的典型案例，并組織人員每年匯編一冊(cè)案例集，發(fā)至用人單位，可能收益會(huì)頗豐；其三，認(rèn)識(shí)到工傷保險(xiǎn)的法律、法規(guī)、政策宣傳的重點(diǎn)，是勞動(dòng)者因工傷遭受傷亡或者職業(yè)病的基本權(quán)利，以及用人單位等主體違反工傷保險(xiǎn)法律、法規(guī)的法律責(zé)任。也就是說，法律規(guī)范通常是規(guī)范主體的權(quán)利（力）、義務(wù)、責(zé)任的，且法律能夠起到威懾、教育、引導(dǎo)等作用的實(shí)效，在于因主體不當(dāng)行使權(quán)利或者濫用權(quán)力，或者違反法定或者約定義務(wù)，從而要承擔(dān)不利的法律后果（即法律責(zé)任）。所以，上述短信內(nèi)容僅具有“宣誓”的作用，不具有“警示”的作用。若能以“常態(tài)”的方式，編輯出規(guī)范的、科學(xué)的、系列的涉及勞動(dòng)者因工傷遭遇傷亡或者職業(yè)病享有的基本權(quán)利，以及用人單位等主體違反工傷保險(xiǎn)法律、法規(guī)的法律責(zé)任，才是真正意義上的普法宣傳教育。

（二）工作場所存在的問題及其解決之策

我們知道，造成工傷的原因是十分復(fù)雜的、多樣的。歸納起來有如下六方面的原因：其一，勞動(dòng)者個(gè)人原因。例如，多數(shù)乘客乘坐出租車，不系安全帶。又如，加班勞動(dòng)導(dǎo)致“過勞死”。再如，勞動(dòng)者違規(guī)操作，導(dǎo)致傷亡。其二，用人單位管理原因。例如，筆者所在學(xué)校的辦公室有一個(gè)電梯，經(jīng)常出故障停運(yùn)，有時(shí)雖未停運(yùn)，但當(dāng)老師、學(xué)生乘上電梯時(shí)，電梯運(yùn)行中或劇烈搖晃或不運(yùn)行，老師、學(xué)生驚詫不停（甚至抱怨）。筆者時(shí)常在想，為什么沒有人來維修呢？答案是：一定是沒有因此出現(xiàn)老師、學(xué)生傷亡事故的發(fā)生。其三，技術(shù)上原因。例如，礦難、飛機(jī)失事、船舶傾覆，等等。其四，自然災(zāi)害原因。例如，發(fā)生地震、水災(zāi)、風(fēng)暴，等等。其五，節(jié)約成本原因。例如，建筑施工企業(yè)為節(jié)約成本，不投入相關(guān)防護(hù)設(shè)施或者設(shè)備。其六，利益驅(qū)動(dòng)原因。不少企業(yè)為了多生產(chǎn)、多獲利，導(dǎo)致機(jī)械事故發(fā)生?？傊谖覈墓ぷ鲌鏊?，安全衛(wèi)生狀況不盡如人意，是一個(gè)不爭的事實(shí)。

筆者以為，工傷事故的發(fā)生，是不可避免的。預(yù)防工傷發(fā)生的方法，亦是多種多樣的。就建筑業(yè)施工企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》第10條設(shè)置公示牌，不失為一種有效的方法。

現(xiàn)以表格形式示例如下：

附表：建筑業(yè)施工企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)公示牌（示例）