黃石松

三大問題不容忽視

解決老有所養(yǎng)是個世界性的大難題，我國已經(jīng)進入老齡社會，解決老有所養(yǎng)是一場躲不開、繞不過去的大考。近年來,國家及各級政府在養(yǎng)老保險制度的建立、養(yǎng)老設施和床位的建設等方方面面也做了大量的工作，但是從老百姓的直觀感受和社會輿論來看，并不解渴。政策不配套、多頭管理、部門之間不統(tǒng)籌、市場不發(fā)育、社會資本進入門檻高、職業(yè)人才匱乏、老人維權困難等成為社會詬病的主要方面。

制約老齡工作健康可持續(xù)發(fā)展的一個重要原因是養(yǎng)老法制建設滯后，解決老有所養(yǎng)還沒有真正進入依法治國的軌道。目前，我國僅有1部1996年制定的《中華人民共和國老年人權益保障法》，2013年全國人大常委會對該法進行了全面修訂，新修訂的老年人權益保障法是指導老齡法制建設的基本法，各級各類老齡法規(guī)范以之為直接的上位法依據(jù)。從目前的情況看，我國老齡法制建設存在法律體系不完善、法律和政策的界限不清等突出問題。

問題一：法律體系不完善，老年人的需求得不到法律的保障

比如，老年人權益保障法只是做了一些框架性的規(guī)定，比較宏觀、籠統(tǒng)，有關基本保險制度的設定、老人醫(yī)療衛(wèi)生問題和醫(yī)療保險等制度的設定都散落在不同的法律中，有些關鍵的問題，比如老人合法權益的維護、老人的社會救助、完善養(yǎng)老服務體系等在法律上還是空白。現(xiàn)行法律從內(nèi)容上已不能涵蓋形勢變化特別是老齡化疊加獨生子女政策帶來的復雜問題。比如，現(xiàn)行法律對老年人維權只是一些原則性的提法,沒有具體的制度保障。由于沒有相應的負責受理、解決的部門和程序機制，老年人投訴無門、投訴后得不到有效的解決，虐老現(xiàn)象隱性存在，特別是對于失獨、空巢等老人，維權更為困難。

問題二：法律和政策的界限不清，影響了制度的約束性

國務院及其各部門出臺的各種行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定雖然較多，但顯得多而龐雜，缺乏統(tǒng)籌，總體上表現(xiàn)出政府職能不明確，部門分割，部門利益法制化等不足。據(jù)不完全統(tǒng)計，國務院及各部門出臺的養(yǎng)老服務規(guī)范性文件有數(shù)百個，這些養(yǎng)老服務規(guī)范性文件基本上涵蓋了養(yǎng)老服務的各個方面，但主要是以“通知”、“意見”等指導性文件為主，多數(shù)僅規(guī)定了行為模式，缺乏相應法律后果的罰則，僅停留在政策層面，沒有上升到國家法律高度，因而在實踐中往往造成地方政府想做多少就做多少，財力好的就多做一點，養(yǎng)老政策似乎成為當期政府或者某位主要領導對老人的一種“施舍”。

問題三：政府主導、家庭承擔基礎責任、社會參與的公共治理模式尚未建立

我國養(yǎng)老工作完全靠政府、政府包不住，完全市場化、老人吃不消。因此，在發(fā)揮政府的主導作用，完善養(yǎng)老社會保險制度、逐步提高養(yǎng)老金標準的同時，必須發(fā)揮市場的力量，大力發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化。然而，從目前的現(xiàn)實情況看，民間資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還有許多隱形的門檻，養(yǎng)老服務企業(yè)融資難、融資貴問題突出；由于沒有對養(yǎng)老服務的監(jiān)管與評估機制作出規(guī)定，地方上或者沒有相應的監(jiān)管機構、或者監(jiān)管能力不足，導致難以形成公平的競爭環(huán)境，養(yǎng)老服務市場不發(fā)育；由于缺乏規(guī)范養(yǎng)老服務行業(yè)人力資源的立法，從業(yè)人員福利待遇不高，年青人不愿從事養(yǎng)老服務，人員流失嚴重。

四條建議或能破局

針對以上問題，我們提出如下建議：

發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用

養(yǎng)老問題從本質上是一個適應新形勢推動養(yǎng)老工作全面深化改革的問題。我國老齡社會最大的特點是疊加了獨生子女政策帶來的“4-2-1”家庭結構的變化，老人需要贍養(yǎng)，子女沒有時間和精力，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已舉步維艱，社會化、專業(yè)化養(yǎng)老是必然趨勢。

因此，國家立法必須從整體上適應老齡社會到來的深刻變化，從政府單一的行政管理“我替你養(yǎng)老”的方式，轉變?yōu)椤按蠹乙黄饋眇B(yǎng)老”的社會公共治理模式。政府應當主導制定相關法律和政策，搞好頂層制度設計，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系，將家庭和子女解脫出來，家庭和子女通過社會化、專業(yè)化的服務來承擔相應的贍養(yǎng)和撫養(yǎng)義務。

加快改革和完善老齡社會保險制度

老齡社會保險制度是老齡法制體系中最核心的內(nèi)容，主要包括養(yǎng)老保險和老年醫(yī)療保險。其中，養(yǎng)老保險立法，要推進基本養(yǎng)老保險的百分之百覆蓋，推進在基本養(yǎng)老保險的資金管理、運行的透明化，管好用好老人的“保命錢”；同時，針對我國未富先老的現(xiàn)實國情，可探索建立商業(yè)保險制度為補充。

老年醫(yī)療保險立法要將老年醫(yī)療保險獨立出傳統(tǒng)一體化的醫(yī)療保險，以針對老年人的特征需求，強化對老年人的日間照顧、長期康復護理、失能半失能老人的護理等。可借鑒日本等國外的成功經(jīng)驗，探索長期護理保險等制度的建立，完善相關立法。同時建立以保險關系為主體的第三方機構解決糾紛協(xié)調機制，解決老人的合法權益保護問題。

此外，還要完善老年社會救助法律制度，在最低生活水平保障、住房救助、災害救助、司法援助等方面，解決老年人面臨的極端困難，更好地發(fā)揮最低保障和應急作用。完善老年社會補助法律制度，在出現(xiàn)通貨膨脹、法定節(jié)假日和其他老年人生活水平消極下降情況下由社會給予經(jīng)濟補助。

加快制定促進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律

建議有關部門盡快啟動《養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)促進法》的調研起草，完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資政策，從建設、規(guī)劃、土地等方面給與支持；完善財政、信貸、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、稅收等支持政策，鼓勵社會資本投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。研究制定老年產(chǎn)品用品質量標準，加強老年產(chǎn)品市場監(jiān)督管理，引導老年人合理消費，培育壯大老年用品消費市場，促進老年用品、用具、服務產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品開發(fā)，特別是要加快制定關于智慧養(yǎng)老方面的法律和政策。重點是研究互聯(lián)網(wǎng)時代帶來的老年產(chǎn)業(yè)和老年事業(yè)的變化，包括新技術應用和新的商業(yè)模式帶來的社會、倫理和監(jiān)管問題，技術規(guī)范、標準制定、行業(yè)監(jiān)管等問題。

另外，建議加快完善社會組織參與、社區(qū)互助、志愿者服務等相關法律。鼓勵通過自律和他律相結合的機制達到社會公共治理的效果，積極倡導和弘揚孝老敬老的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和道德標準。支持老年人志愿工作實現(xiàn)老有所為，支持不同年齡段老人的相互幫助，保護老年人社會參與等合法權益。

充分尊重地方的自主性、創(chuàng)造性

國家立法必須破解部門立法利益，加強立法的統(tǒng)籌，完善法律體系；地方立法的空間在于根據(jù)地方的特殊情況和特征，堅持問題引導立法、立法解決問題，因地制宜制定配套地方性法規(guī)，解決本地區(qū)最突出的問題，既使國家上位法真正能落地，又發(fā)揮地方的創(chuàng)造性，做出創(chuàng)制性制度安排。

黃石松：北京老齡居養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進中心首席專家?！爸袊腔垧B(yǎng)老50人論壇”發(fā)起人。民建中央法律委員會副主任、民建北京市委常委、經(jīng)濟委員會主任，北京市社科聯(lián)決策咨詢專家，北京交通大學教授。工學博士、中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所博士后，高級經(jīng)濟師、高級工程師、注冊房地產(chǎn)估價師。主要研究宏觀經(jīng)濟與金融政策、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策與法律。