縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級政權(quán)為調(diào)控主體，以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化配置資源，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，它是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是加快科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)綠色崛起，建設(shè)富裕、和諧、秀美江西的重要支撐?？h域興則全省興，縣域強(qiáng)則全省強(qiáng)，沒有縣域經(jīng)濟(jì)的做大做強(qiáng)，就不可能有省域經(jīng)濟(jì)的做大做強(qiáng)。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展升級，實(shí)現(xiàn)江西綠色崛起，全面建成小康社會具有重要意義。

　　一、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是促進(jìn)區(qū)域升級的關(guān)鍵

　　在新的歷史條件下，如何進(jìn)一步激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力？如何進(jìn)一步提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平？如何打造若干個(gè)引領(lǐng)全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)桿？這是全省人民十分關(guān)切，也是省委省政府亟待解決的問題。通過對國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較分析，我認(rèn)為，不失時(shí)機(jī)地加快縣域行政區(qū)劃調(diào)整，促進(jìn)一批全省經(jīng)濟(jì)排位靠前的龍頭縣升級為縣級市或區(qū)，是做大強(qiáng)縣促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)再上一個(gè)新臺階的有效途徑。

　　去年7月，省委召開十三屆七次全會，省委書記強(qiáng)衛(wèi)提出“發(fā)展升級、小康提速、綠色崛起、實(shí)干興贛”十六字方針，其中“發(fā)展升級”是十六字方針的核心，而區(qū)域升級則是發(fā)展升級重要的組成部分，區(qū)域升級一方面要做大做強(qiáng)中心城市，另一方面更重要的是必須大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)?？梢哉f，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)區(qū)域升級的關(guān)鍵。

　　1．縣域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展改變了江西省的經(jīng)濟(jì)格局。2007年至2013年，江西省縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的年均增幅均高于同期全省財(cái)政總收入的年均增幅，分別比后者高出1個(gè)和5個(gè)以上百分點(diǎn)。截至2013年，全省81個(gè)縣市的GDP份額接近全省GDP的三分之二，財(cái)政收入超過全省的三分之二以上，相比本世紀(jì)初期僅占“半壁江山”的份額有了大幅提升，縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為江西崛起的脊梁。

　　2．發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會共同繁榮的重大措施。縣域經(jīng)濟(jì)在規(guī)劃制定、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、資源配置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列問題上，具有相對獨(dú)立的自主性，能夠很好地協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和其他各業(yè)之間的關(guān)系，整合各種自然、經(jīng)濟(jì)、社會資源，統(tǒng)一調(diào)動各部門的力量，兼顧縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層次以及城市和農(nóng)村兩個(gè)領(lǐng)域。因此，發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)，其本身就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體體現(xiàn)。

　　3．發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)能夠加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加快新型城鎮(zhèn)化，一方面是要做大做強(qiáng)中心城市，另一方面是要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，而小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須以縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為前提，只有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，人口集聚，小城鎮(zhèn)發(fā)展才有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　4．縣域經(jīng)濟(jì)是吸納農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的主要渠道。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能夠?yàn)楫?dāng)?shù)馗挥鄤趧恿μ峁┚蜆I(yè)機(jī)會，讓城鎮(zhèn)成為農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商的新的就業(yè)平臺，也可以避免農(nóng)村人口過度集中到大中城市，可以在一定程度上緩解大中城市就業(yè)壓力和社會管理壓力。

　　5．縣域經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民增收的重要途徑。江西農(nóng)村人多地少，加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是增加農(nóng)民收入的必由之路。1990年以來，農(nóng)民來自第一產(chǎn)業(yè)的收入從75.6%，降為2013年的30%。農(nóng)民70%以上是來自務(wù)工及非農(nóng)性收入?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將有效推動農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村提供更多的就業(yè)門路和就業(yè)機(jī)會，成為農(nóng)民增收的重要途徑。

　　二、適度調(diào)整行政區(qū)劃有利縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　縣域經(jīng)濟(jì)要加快發(fā)展，可以有多種渠道，但當(dāng)一個(gè)縣經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量、社會發(fā)展水平達(dá)到一定程度時(shí)，就有可能遇到發(fā)展的瓶頸，解決的方式可能有多種，進(jìn)行縣域行政區(qū)劃調(diào)整，果斷實(shí)施“撤縣改市”與“撤縣改區(qū)”無疑是一條最有效的捷徑。

　　縣和縣級市，并不只是表面文字不同，實(shí)質(zhì)上兩者功能上各有側(cè)重，縣的工作重心是三農(nóng)工作，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、城市建設(shè)、關(guān)注職工生活等。縣的用地指標(biāo)限制得非常死，所有東西都是按人口，比如道路、教育用地、公共設(shè)施等，規(guī)劃得非常死，不能有突破，即使縣政府想改，上面也不會批。具體地說撤縣改市具有以下重要作用。

　　一是輻射帶動作用?？h制自秦實(shí)行郡縣始，已有2000多年，而市制僅93年(1921年2月中國第一個(gè)“市”廣州市政廳成立)?！笆小敝频呐d起，改變了原面狀的地域型政區(qū)的行政區(qū)劃模式，這種點(diǎn)狀的城市型行政區(qū)劃模式能夠最大限度吸附生產(chǎn)要素，帶動各次產(chǎn)業(yè)共同繁榮。

　　二是宣傳推介作用?？h改市成功表明該地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高、總體實(shí)力較強(qiáng)，對招商引資、引智、引才產(chǎn)生積極影響，從而為地方提供一次揚(yáng)名全國的機(jī)會。

　　三是要素聚集作用。行政區(qū)劃的級別市比縣稍重要，比縣可獲得更多財(cái)政周轉(zhuǎn)資金；有一筆城市建設(shè)費(fèi)用等。

　　四是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用。第一產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。由農(nóng)業(yè)社會發(fā)展到工業(yè)社會、由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過渡到城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，是歷史發(fā)展的必然。

　　三、縣域行政區(qū)劃調(diào)整模式選擇及其利弊

　　從國內(nèi)縣域行政區(qū)劃調(diào)整的情況來看主要有兩種模式：即縣改市和縣改區(qū)，這兩種模式的選擇各有利弊。

　　(一)第一種模式撤縣改市的利弊

　　“撤縣改市” 有利之處是：可以讓縣（市）在行政、財(cái)政等各方面擺脫地級市的極大控制，獲得更大的自主發(fā)展的空間，獲得更高的稅收返還比例，還可以得到更多的建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目、水資源占用量等好處，從而令本地區(qū)的的經(jīng)濟(jì)政治文化各方面取得突破性的成就，為城市化發(fā)展提供力所能及的支持。

　　“撤縣改市”后市財(cái)政比縣財(cái)政可以獲得更多的周轉(zhuǎn)資金，并且有一筆可觀的城市建設(shè)費(fèi)用；縣改市后可以實(shí)行省級計(jì)劃單列，繞過地區(qū)這一中間環(huán)節(jié)，直接面對省有關(guān)部門，容易爭取到更多的項(xiàng)目、資金、政策。

　　“撤縣改市”的弊端是可能受到周邊地級市的打壓和吸血，俗話說：強(qiáng)者愈強(qiáng)，地級市所能獲得的政策優(yōu)惠以及經(jīng)濟(jì)支持遠(yuǎn)非一個(gè)新設(shè)立的縣級市可以相較，在地級市的夾縫里生存，經(jīng)濟(jì)和政治上可能得不到上級地級市特別是省會城市的扶持，社會福利、公共設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)依然不如地級市，各方面相對地級市都有欠缺，發(fā)展難度可想而知。

　?。ǘ┑诙N模式撤縣改區(qū)的利弊

　　“撤縣改區(qū)”的有利之處是：可以增強(qiáng)城市競爭力。由于擴(kuò)大了中心城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量，因此提高了中心城市在區(qū)域、城市體系中的地位。為中心城市發(fā)展?fàn)I造了更廣闊的發(fā)展空間。縣改區(qū)增強(qiáng)城市競爭力，使中心城市獲得了更多的土地、人口、企業(yè)，擴(kuò)大了城市的發(fā)展空間、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量，對促進(jìn)中心城市做大做強(qiáng)起到很好的作用。節(jié)約行政成本，盡可能減少城市間的內(nèi)耗。改區(qū)后，原縣局直接改為城區(qū)分局，擴(kuò)大了市局的職能，同時(shí)減少了縣、市之間的部分重設(shè)機(jī)構(gòu)，能夠精簡部分行政機(jī)構(gòu)并提高行政效率。有利于資源整合，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　“撤縣改區(qū)”的弊端是：縣域經(jīng)濟(jì)受影響。撤縣設(shè)區(qū)后，縣里原先的獨(dú)立自主性將受到較大的削弱，大部分財(cái)稅都將要上交給地級市，不得不服從于中心城市整個(gè)的發(fā)展當(dāng)中。

　　四、國內(nèi)縣域行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)啟示

　　中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)每年都會發(fā)布經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)評審的全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣名單，我們對2013年評出的第十三屆全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣榜單進(jìn)行分析，就會發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇怪而又不正常的現(xiàn)象，就是在百強(qiáng)縣中江蘇省29個(gè)、浙江省24個(gè)、山東省26個(gè)，三省占總數(shù)的70%以上，而號稱中國第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的廣東省僅有2個(gè)，與江西、四川、陜西、內(nèi)蒙古等欠發(fā)達(dá)省份并列，不到上述三省的零頭。

　　為什么會出現(xiàn)這種奇怪的現(xiàn)象，其原因何在？

　　實(shí)際上，原因非常簡單，就是兩者走的是不同的縣域行政區(qū)劃調(diào)整升級的道路，江浙魯采取的是“縣改市”，廣東省采取的是“縣改區(qū)”，兩條道路導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果。

　　上世紀(jì)八、九十年代，隨著縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大，相應(yīng)地要求行政權(quán)力和管轄范圍擴(kuò)張升級，縣改區(qū)、縣升格為市一度成為切實(shí)可行而又風(fēng)光無限的擴(kuò)張模式。僅1994 年-1996 年間，全國共有95 個(gè)“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出。1997年縣改市暫停后，“縣改區(qū)”又開始在全國蔓延，其中廣東省最為突出，一些強(qiáng)縣紛紛被設(shè)區(qū)市兼并。

　　事實(shí)證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強(qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。而在廣東，大量的縣(市) 改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動力也隨之弱化。以順德、南海、惠陽為例，在改區(qū)之前，三縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直在全國領(lǐng)先，但改區(qū)之后縣域經(jīng)濟(jì)倒退，就不如昆山、江陰、義烏等地了。

　　從中部地區(qū)來看也是如此，中部經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的湖北省由于實(shí)施撤縣改區(qū)，現(xiàn)在已沒有一個(gè)全國百強(qiáng)縣，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩；相反，河南省、湖南省實(shí)施縣改市，現(xiàn)在仍有3個(gè)和4個(gè)全國百強(qiáng)縣，縣域經(jīng)濟(jì)活力迸發(fā)。

　　五、抓住機(jī)遇加快江西縣域行政區(qū)劃調(diào)整

　　撤縣改市，撤縣改區(qū)，加快縣域行政區(qū)劃調(diào)整，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然之勢，對于未來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。1997年中央、國務(wù)院作出了暫停審批縣改市的決定以來，全國累計(jì)有138個(gè)縣提出了縣改市申請，其間只有云南省蒙自、文山和江西省共青城3個(gè)縣（區(qū)）通過審批。另外，部分農(nóng)場撤鎮(zhèn)設(shè)市，原井岡山市與寧岡縣合并組建新的井岡山市。同時(shí)，大城市開展了“撤縣(市)設(shè)區(qū)”的擴(kuò)張兼并，中國的城市數(shù)量從1997年668個(gè)下降到657個(gè)，城市化率從1997年的31.9%提高到2012年的52.57%。

　　隨著十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開，新一輪城鎮(zhèn)化熱潮將隨之涌動，并將迎來申請“撤縣改市”的新高潮。

　　江西目前的城市化水平非常低，設(shè)市城市非常少，無論從追趕全國城鎮(zhèn)化水平的角度看，還是從加速江西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，都必須抓住這個(gè)歷史性機(jī)遇，推動“撤縣改市” 、“撤縣改區(qū)”工作，完成時(shí)代賦予我們的歷史使命。

　　從具體運(yùn)作程序來看，加快江西縣域行政區(qū)劃調(diào)整必須把握幾個(gè)原則：

　　一是要根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和國家民政部制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，首先要把全省經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、人口較多、區(qū)位條件較好、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮倪M(jìn)入全國百強(qiáng)縣、江西十強(qiáng)縣的縣推薦上去，讓其能夠更好的吸納人口和積聚資源，實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為居民提供更好的公共服務(wù)。

　　二是在撤縣改市和撤縣改區(qū)的模式選擇上。要站得高、看的遠(yuǎn)，站在全國、全省的戰(zhàn)略高度看問題，從有利于全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度選擇適當(dāng)模式，對于進(jìn)入全國百強(qiáng)縣、中部百強(qiáng)縣的縣，尤其是省會城市所屬縣（市），要盡量保持其獨(dú)立性、完整性，選擇撤縣改市，使它繼續(xù)發(fā)揮全省縣域經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿作用、引領(lǐng)作用。如中部河南省3個(gè)百強(qiáng)縣有兩個(gè)是鄭州市下轄新鄭市、鞏義市，湖南省4個(gè)百強(qiáng)縣有一個(gè)是長沙市下轄的長沙縣，安徽省唯一的一個(gè)百強(qiáng)縣就是合肥市下轄的肥西縣等，都沒有因?yàn)橐龃笾行某鞘卸膮^(qū)，而是將其保留下來，作為引領(lǐng)全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗幟。

　　三是在推進(jìn)撤縣改市和撤縣改區(qū)的具體工作中，要周密部署，制定實(shí)施方案，明確部門職責(zé)，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，分解工作任務(wù)，循序漸進(jìn)，選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、條件最好的縣重點(diǎn)推薦，成熟一個(gè)推薦一個(gè)，決不濫竽充數(shù)。

　　(作者系江西省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所所長麻智輝）