由于政府投資審計(jì)不僅為政府節(jié)約建設(shè)資金，而且還可發(fā)現(xiàn)和揭示投資體制、機(jī)制和制度層面中的問題，提出有針對(duì)性的改進(jìn)意見和建議，因此政府投資審計(jì)工作受到社會(huì)各界和各級(jí)政府的重視。對(duì)于政府審計(jì)機(jī)關(guān)而言，隨之而來的審計(jì)任務(wù)也越來越重，“政府投資審計(jì)全覆蓋”、建立政府投資審計(jì)“必審制”等要求也應(yīng)運(yùn)而生。利用社會(huì)力量進(jìn)行政府投資審計(jì)有效地緩解了國家審計(jì)任務(wù)重、力量相對(duì)不足的矛盾，擴(kuò)大了審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)覆蓋面，收到了很好的成效，但其存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)也始終相伴相隨。

一、利用社會(huì)力量開展政府投資審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

（一）審計(jì)理念和角色定位、操作規(guī)范上存在差距。社會(huì)中介結(jié)構(gòu)人員從事的是社會(huì)審計(jì)工作，其與國家審計(jì)在規(guī)范準(zhǔn)則、審計(jì)程序、目標(biāo)重點(diǎn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面存在差異，導(dǎo)致了其與國家審計(jì)的要求存在差距。

（二）審計(jì)力度不夠。由于政府投資審計(jì)的審計(jì)對(duì)象一般都是政府部門，利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府投資審計(jì)時(shí)，中介機(jī)構(gòu)往往會(huì)覺得“腰板不夠硬”，審計(jì)深度和力度達(dá)不到政府投資審計(jì)的要求。另外，由于中介機(jī)構(gòu)存在以最低成本獲取最大收益的經(jīng)營本能，在審計(jì)中往往以質(zhì)量服從效益，不愿意投入大量的時(shí)間與精力，存在審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

（三）存在明顯的廉政風(fēng)險(xiǎn)。由于中介機(jī)構(gòu)參審人員接觸面廣，平時(shí)與被審單位交往多，加上參審人員素質(zhì)良莠不齊，相關(guān)法律法規(guī)不夠配套完善，行業(yè)和中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部廉政管理不嚴(yán)格，參審人員在為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益“站崗放哨”同時(shí)，容易受到不法分子的拉攏腐蝕和腐敗攻擊等因素，給審計(jì)機(jī)關(guān)帶來廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管和考評(píng)、對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核需要耗費(fèi)大量的精力。對(duì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果的復(fù)核是降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)利用外部審計(jì)力量參與政府投資審計(jì)工作行為的要求，能有效防范利用外部審計(jì)力量過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但這些工作同時(shí)又需要審計(jì)機(jī)關(guān)投入大量的人力與精力，與委托的初衷又存在一定的矛盾。面對(duì)新的形勢和新的挑戰(zhàn)，政府投資項(xiàng)目審計(jì)需要從理念、方法和手段上進(jìn)行創(chuàng)新。

二、利用社會(huì)力量開展政府投資審計(jì)的對(duì)策

（一）推動(dòng)建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)展

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》指出：內(nèi)部審計(jì)是獨(dú)立監(jiān)督和評(píng)價(jià)本單位及所屬單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益的行為。建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)是對(duì)政府投資項(xiàng)目全面實(shí)施監(jiān)督反饋的一道重要關(guān)口，在內(nèi)控管理中的地位至關(guān)重要。其目的是促進(jìn)和加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理以及實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)，它的內(nèi)容十分廣泛，內(nèi)部審計(jì)作為一個(gè)單位、一級(jí)組織的管理部門,具有外部監(jiān)督不可替代的優(yōu)勢。推動(dòng)建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)健康發(fā)展，使之成為審計(jì)機(jī)關(guān)政府投資審計(jì)工作的一個(gè)重要幫手具有重要意義。

一是要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變理念。一方面要提高對(duì)建設(shè)單位內(nèi)審工作的認(rèn)識(shí)。早在1992年，建設(shè)部就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作，使審計(jì)監(jiān)督適應(yīng)深化改革、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求，更好地為加強(qiáng)企業(yè)管理、行業(yè)管理和發(fā)展建設(shè)事業(yè)服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中建設(shè)單位往往重視現(xiàn)場施工管理，而忽視內(nèi)部審計(jì)，偏激的想法甚至認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)與工期、效益等存在矛盾。其實(shí)內(nèi)部審計(jì)是防范管理風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)和完善單位內(nèi)部控制、提高管理效益的手段，在查錯(cuò)糾弊的同時(shí)，能夠提示和配合各業(yè)務(wù)部門按照法定的程序推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，避免出現(xiàn)當(dāng)局者不能正確認(rèn)識(shí)和把握自己行為的“燈下黑”情形。這就需要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審工作的重視，保證內(nèi)審工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。另一方面內(nèi)審機(jī)構(gòu)需要科學(xué)合理定位。內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)定位應(yīng)該由單一的監(jiān)督職能轉(zhuǎn)向?yàn)楣芾韺徲?jì)，以提高建設(shè)項(xiàng)目投資效益為核心，將監(jiān)督融于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、完善本單位治理。相應(yīng)的，內(nèi)部審計(jì)人員也不應(yīng)是單一的監(jiān)督者，而更應(yīng)該是單位風(fēng)險(xiǎn)的防護(hù)者，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域問題并與相關(guān)人員一起解決，同時(shí)還要發(fā)掘改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理的渠道，為各部門提供積極有效的建議。

二是內(nèi)部審計(jì)要轉(zhuǎn)變審計(jì)的方式方法傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)都是事后審計(jì)，往往都是問題出現(xiàn)后“亡羊補(bǔ)牢”，與現(xiàn)代的審計(jì)理念不相適應(yīng)。內(nèi)部審計(jì)工作需要關(guān)口前移，建立一種一種集事前、事中、事后審計(jì)為一體的全過程審計(jì)。在執(zhí)行審計(jì)前，內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，確定重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，在審計(jì)中，找出存在問題的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)意見和建議，并將審計(jì)報(bào)告提交給建設(shè)單位負(fù)責(zé)人和被審部門。還要做好后續(xù)跟蹤和調(diào)查，注重實(shí)效性，以保證審計(jì)建議得到有效落實(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位內(nèi)審工作的幫助與指導(dǎo)，促進(jìn)其依據(jù)國家的審計(jì)法律法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度實(shí)施內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)系與交流，建立健全內(nèi)部審計(jì)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)工作的法制化、制度化、規(guī)范化，切實(shí)維護(hù)內(nèi)部審計(jì)工作的嚴(yán)肅性。

三是要加大培訓(xùn)力度提高內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平。從目前情況來看，建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)人員配備不到位，有的由其他部門人員兼任，有的甚至出現(xiàn)空缺。人員結(jié)構(gòu)也不合理，懂財(cái)務(wù)的多，懂工程與管理的少，缺乏工程項(xiàng)目預(yù)結(jié)算知識(shí)、合同法務(wù)知識(shí)等。隨著建設(shè)項(xiàng)目的市場化發(fā)展，投資方式日趨多元化，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在人員的構(gòu)成上也應(yīng)是多元化的，不僅要有懂財(cái)務(wù)的審計(jì)人才，而且還應(yīng)配備精通各相關(guān)業(yè)務(wù)的專門人才，選擇經(jīng)驗(yàn)豐富業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的審計(jì)人員加入內(nèi)部審計(jì)部門，使內(nèi)部審計(jì)在單位內(nèi)部控制制度中發(fā)揮更大的作用。還要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)技能。根據(jù)工作實(shí)際需要，加強(qiáng)如竣工決（結(jié)）算審計(jì)知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)分析方法等的培訓(xùn)。此外，要加強(qiáng)同當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)系，發(fā)揮協(xié)會(huì)在經(jīng)驗(yàn)交流、信息共享、人才培訓(xùn)和組織后續(xù)教育中的重要作用，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)的提高。與此同時(shí)，還應(yīng)重視內(nèi)部審計(jì)人員的職業(yè)道德素質(zhì)的提高。

（二）強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)政府監(jiān)管和行業(yè)自律

“脫鉤”改制后，我國社會(huì)審計(jì)得到了較大發(fā)展，但存在的問題也不容忽視。一是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)抵御能力差，社會(huì)信譽(yù)低，部分中介機(jī)構(gòu)缺乏誠信意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。二是獨(dú)立出具審計(jì)結(jié)論的環(huán)境尚待進(jìn)一步完善。一些企業(yè)的經(jīng)營管理者是被審計(jì)人，同時(shí)往往也是審計(jì)業(yè)務(wù)的委托人，加上目前社會(huì)審計(jì)市場上存在著供需市場的不平衡，存在僧多粥少的現(xiàn)象，為了爭奪相對(duì)固定的客源，中介結(jié)構(gòu)競爭日趨激烈，其中不乏為了留住客戶而提供“增值”服務(wù)者。社會(huì)審計(jì)作為政府審計(jì)的一個(gè)重要支撐，促進(jìn)其健康發(fā)展意義重大。

一是要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管”，顧名思義就是由行業(yè)自己管理自己執(zhí)業(yè)中所出現(xiàn)的問題。一方面要明確行業(yè)自律管理的職能范圍，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，健全和完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)和充實(shí)業(yè)務(wù)監(jiān)管隊(duì)伍，建立和完善質(zhì)量監(jiān)督體系，并賦予相應(yīng)的行政處罰權(quán)，以提高行業(yè)自律監(jiān)管的權(quán)威性。另一方面要建立同行業(yè)互查制度，并創(chuàng)造條件實(shí)行執(zhí)業(yè)報(bào)備制度。通過采取事前及事后監(jiān)管措施，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)、弄虛作假行為，一律堅(jiān)決查處，決不姑息。對(duì)故意作弊造假、職業(yè)道德敗壞者，終身禁止進(jìn)入該行業(yè)。

二是要完善社會(huì)監(jiān)督。借助社會(huì)各界力量，加大對(duì)行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督；建立舉報(bào)制度，對(duì)涉及執(zhí)業(yè)質(zhì)量的舉報(bào)，要認(rèn)真核實(shí)堅(jiān)決查處，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。主動(dòng)邀請(qǐng)新聞媒體進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行業(yè)內(nèi)違法違紀(jì)行為及時(shí)曝光，對(duì)查處情況如實(shí)披露不護(hù)短，進(jìn)一步整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。

三是要建立協(xié)調(diào)化的政府監(jiān)管機(jī)制。針對(duì)目前多頭監(jiān)管和重復(fù)檢查的亂象，要理順關(guān)系，明確定位，建立以財(cái)政部門為主導(dǎo)的各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)工作制度，加強(qiáng)各部門之間及部門內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和配合，以法律、法規(guī)或制度的形式明確各政府監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限和分工，提高監(jiān)管效能。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，促進(jìn)其內(nèi)部建立和細(xì)化管理體制，建立崗位責(zé)任制，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，及時(shí)更新執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷提高執(zhí)業(yè)人員的綜合素質(zhì)。

（三）創(chuàng)新利用社會(huì)力量進(jìn)行政府投資審計(jì)新模式

圍繞政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋，按照依法依規(guī)，統(tǒng)籌資源、成果共享原則，強(qiáng)化政府審計(jì)，借助社會(huì)審計(jì)，吸納內(nèi)部審計(jì)，建立以政府審計(jì)為主導(dǎo)、內(nèi)部審計(jì)為輔助、社會(huì)審計(jì)為基礎(chǔ)的審計(jì)模式。審計(jì)機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施方案、實(shí)施步驟、審計(jì)報(bào)告、處理意見的“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每個(gè)政府投資項(xiàng)目派駐審計(jì)特派員，參與對(duì)內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)工作質(zhì)量和效果的抽查、質(zhì)量評(píng)估及量化考核等工作。

一是對(duì)政府投資審計(jì)項(xiàng)目實(shí)行計(jì)劃管理，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、涉及民生的重大投資項(xiàng)目，由審計(jì)機(jī)關(guān)親自實(shí)施。審計(jì)機(jī)關(guān)向同級(jí)政府申請(qǐng)專項(xiàng)審計(jì)經(jīng)費(fèi)，采用聘用制的形式聘用專業(yè)人員，納入審計(jì)機(jī)關(guān)的管理與考核，實(shí)施審計(jì)工作。對(duì)審計(jì)權(quán)限內(nèi)所有的政府投資項(xiàng)目派駐審計(jì)特派員，從建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段起實(shí)施全過程審計(jì)監(jiān)督。負(fù)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目的組織、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督等，參與對(duì)社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量和效果的抽查、質(zhì)量評(píng)估及量化考核等工作?？荚u(píng)結(jié)果定期向行業(yè)主管部門通報(bào)。

二是審計(jì)機(jī)關(guān)通過公開招投標(biāo)建立社會(huì)審計(jì)力量備選庫，建設(shè)單位通過抽簽搖號(hào)等方式在備選庫里選擇社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，簽訂委托合同，明確雙方權(quán)責(zé)利，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)按相關(guān)規(guī)定駐場審計(jì)，按照“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)制定審計(jì)質(zhì)量控制辦法，按規(guī)定時(shí)間要求向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)送跟蹤審計(jì)情況報(bào)表等材料，重大問題及時(shí)報(bào)告，接受審計(jì)機(jī)關(guān)組織的審計(jì)工作質(zhì)量抽查和考核。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其出具的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查。

三是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受建設(shè)單位委托協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審計(jì)過程中的組織協(xié)調(diào)工作，在審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，對(duì)參審的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量提出具體要求,明確獎(jiǎng)懲方式。參照對(duì)社會(huì)審計(jì)的質(zhì)量考評(píng)結(jié)果，在國家規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)協(xié)商確定審計(jì)費(fèi)用。內(nèi)審部門要加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通與交流，接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)檢查和指導(dǎo)，落實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)整改意見。提升自身政策水平和業(yè)務(wù)技能，提高內(nèi)部審計(jì)報(bào)告質(zhì)量，強(qiáng)化審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化利用。（胡偉勝）